Le projet de loi relatif à la lutte contre les ingérences étrangères dans la vie démocratique déposé par le ministre de l’intérieur le 22 juillet 2026, dont il a été fait état dans les articles précédents du blog du droit électoral, continue son processus parlementaire. Les amendements déposés en commission des lois ont été rendus publics aujourd’hui.
En particulier, on remarquera les amendements déposés par Mme la Sénatrice Sophie Briante Guillemont, docteure en droit auteure d’une thèse en contentieux électoral et qui s’intéresse notamment, logiquement, aux questions de droit électoral (v. par ex. sa PPL concernant la création d’un répertoire des personnes inéligibles, dont on a parlé sur le blog du droit électoral et dont il n’y a malheureusement pas eu de suite à l’Assemblée Nationale). Ses amendements ont en effet pour objet de compléter le projet de loi relatif à la lutte contre les ingérences étrangères dans la vie démocratique pour intégrer les risques d’ingérences étrangères via les financements de personnes physiques aux partis qui viendraient financer l’élection présidentielle.
En effet, comme le blog du droit électoral l’a démontré dans une série d’articles consacrés à cette question, il existe désormais une version quasi-officielle (article n°5/4) selon laquelle il est possible de contourner l’interdiction faite aux personnes physiques de prêter aux candidats prévue spécifiquement par la loi de 1962 pour l’élection présidentielle via les partis politiques (article n°1/4). Or, ce contournement présente d’importants risques, concernant la participation de personnes fortunées à la campagne présidentielle d’une part (article n°2/4), et pire encore, qu’une telle intervention puisse servir de point à une ingérence étrangères d’autre part : en effet, ni le code électoral ni la loi de 1988 ne prévoient pour l’instant de conditions de nationalité ou de résidence en France pour de tels prêts, ce qui constitue une malfaçon législative très importante (article n°3/4). Et ceci est d’autant plus grave que, pour l’élection présidentielle, tout est terminé une fois les résultats de l’élection présidentielle proclamés et qu’il n’existe pas de sanctions d’inéligibilité en cas de fraude sur les comptes de campagne (article n°4/4) – d’autant qu’ici, en l’état du droit, une telle ingérence étrangère pourrait être légale.
L’auteur de ces lignes a proposé, sur le blog du droit électoral et lors d’une audition au Sénat le 6 octobre dernier dans le cadre de ce PJL, d’adopter des amendements afin de mettre fin à cette malfaçon, conformément d’ailleurs aux souhaits de la CNCCFP depuis 2023 (réitéré en 2024 et 2025) et du Sénat dans son rapport sur les ingérences étrangères de 2024 (v. article n°3/4).
C’est ce que propose également de façon très opportune Mme la Sénatrice Sophie Briante Guillemont.
Deux amendements ont été déposés.
L’amendement COM-14
L’exposé des motifs de l’amendement n°COM-14 précise de façon tout à fait pertinente que :
Le projet de loi relatif à la lutte contre les ingérences étrangères dans la vie démocratique vise à préserver la qualité du débat démocratique et à défendre les intérêts fondamentaux de la Nation. Ces ingérences ne se limitent pas aux campagnes de désinformation.
Le rapport du 23 juillet 2024 fait au nom de la commission d’enquête sur les politiques publiques face aux opérations d’influences étrangères, souligne ainsi que « le financement des campagnes électorales et de la vie politique constitue un canal bien identifié pour les opérations d’ingérences à finalité d’influence ».
L’article 3 du présent projet de loi renforce d’ailleurs la répression des infractions prévues à l’article L. 97 du code électoral, qui vise les fausses nouvelles mais également les autres manœuvres frauduleuses ayant surpris ou détourné des suffrages ou déterminé des électeurs à s’abstenir. Il étend à ces infractions la circonstance aggravante liée au but de servir des intérêts étrangers.
La loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a interdit les prêts des personnes morales aux candidats et aux partis politiques, à l’exception des partis et groupements politiques ainsi que des établissements de crédit et sociétés de financement ayant leur siège social dans l’Union européenne ou l’Espace économique européen. Une lacune subsiste cependant pour les personnes physiques.
En effet, l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 et l’article L. 52-8 du code électoral subordonnent leurs dons à une condition de nationalité française ou de résidence en France. Mais aucune condition équivalente n’est prévue pour leurs prêts aux partis politiques ou aux candidats auxquels ces prêts sont autorisés, ni pour leurs cotisations aux partis politiques.
Une note du 21 septembre 2026 du Secrétariat général du Gouvernement confirme la possibilité d’un financement indirect de l’élection présidentielle par des prêts de personnes physiques. Si un candidat à cette élection ne peut emprunter directement auprès d’un particulier, il peut emprunter auprès d’un parti ayant lui-même contracté un prêt auprès d’une personne physique (sous réserve de respecter les règles applicables, notamment l’interdiction de prêter à titre habituel).
Une personne physique étrangère ne résidant pas en France peut donc contribuer au financement d’une campagne présidentielle en prêtant à un parti, qui prêterait à son tour les fonds au candidat. Cette possibilité présente un risque d’ingérence étrangère.
On ne saurait mieux écrire.
Pour faire face à ce risque, cet amendement prévoit de modifier le code électoral (art. L. 52-7-1) et la loi du 11 mars 1988 (art. 11-3-1) afin que ces articles disposent, après les mots candidats ou politiques, « si elles sont de nationalité française ou résident en France ». L’objet de cet amendement est donc bien de répondre au risque d’ingérences étrangères en créant une condition de nationalité ou de résidence pour les prêts des personnes physiques. Il en va de même pour les cotisations aux partis politiques, qui se voit ajouter les conditions prévues pour les dons (art. 11-4)
Pour des raisons de sécurité juridique, cet amendement prévoit que « IV. – Les conditions de nationalité ou de résidence prévues au a du 1° du I et au a du 1° du II s’appliquent aux contrats de prêt conclus à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi. La condition de nationalité ou de résidence prévue au 2° du II s’applique aux cotisations versées à compter de la même date ».
Par ailleurs, cet amendement renforce les pouvoirs de la CNCCFP. Il prévoit que « la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques peut demander aux personnes physiques ayant consenti des prêts à un parti ou groupement politique communication des documents nécessaires à l’établissement de l’origine des fonds prêtés. La demande est notifiée par écrit et précise les documents demandés ainsi que le délai de réponse, qui ne peut être inférieur à trente jours à compter de sa réception. Ces personnes sont tenues de les lui communiquer dans le délai imparti. Cette obligation ne s’applique pas aux documents qu’elles sont dans l’impossibilité matérielle de produire, à condition qu’elles justifient cette impossibilité auprès de la commission dans le même délai. » ; et que « Pour les besoins de l’accomplissement de leurs missions de contrôle du financement des campagnes électorales et des partis et groupements politiques, les agents de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, individuellement désignés par son président et dûment habilités selon des modalités fixées par décret, disposent d’un droit d’accès direct au fichier national des comptes bancaires et assimilés contenant les informations mentionnées au premier alinéa de l’article 1649 A du code général des impôts. Cet accès est limité aux seules données nécessaires à l’accomplissement de ces missions. », c’est à dire que le CNCCFP aurait accès au fichier FICOBA. La CNCCFP réclame cette extension de ses pouvoirs depuis longtemps.
L’amendement COM-15
L’amendement COM-15 prévoit de remplacer les mots « ou à l’article L. 97 du code électoral » par les mots : « ou à l’article L. 97 du code électoral, au 2° du I ou au III de l’article L. 113-1 du même code ou à l’article 11-5 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique ».
Comme l’indique son exposé des motifs :
L’article 3 du présent projet de loi renforce la répression des manœuvres frauduleuses portant atteinte à la sincérité des élections. Il étend notamment à l’infraction prévue à l’article L. 97 du code électoral la circonstance aggravante prévue à l’article 411-12 du code pénal lorsque l’infraction est commise dans le but de servir les intérêts d’une puissance étrangère ou d’une entreprise ou d’une organisation étrangère ou sous contrôle étranger.
Les financements politiques illégaux peuvent également constituer un instrument d’ingérence étrangère. Le présent amendement vise donc à leur appliquer la même aggravation des peines.
Il étend le champ de l’article 411-12 du code pénal aux infractions d’acceptation de fonds interdits et d’octroi de dons ou de prêts illégaux prévues au 2° du I et au III de l’article L. 113-1 du code électoral, ainsi qu’aux infractions relatives au financement des partis et groupements politiques prévues à l’article 11-5 de la loi du 11 mars 1988.
Pour ces infractions, punies de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende, le maximum de la peine d’emprisonnement serait ainsi porté à six ans lorsque le but de servir les intérêts étrangers précités est établi.
Ainsi, le financement illicite d’une campagne ou d’un parti connaîtra des sanctions pénales plus sévères lorsque s’y ajouteront la circonstance aggravante lorsque l’infraction est commise dans le but de servir les intérêts d’une puissance étrangère ou d’une entreprise ou d’une organisation étrangère ou sous contrôle étranger.
Pour la recevabilité de ces amendements en Commission des lois
Le projet de loi en question vise à lutter contre les ingérences étrangères, ce qui est incontestablement également l’objet de ces amendements.
Certes, la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur les cavaliers législatifs est restrictive en tant qu’elle néglige le titre ou l’objet du texte pour se rattacher à ses dispositions initiales. Sur ce point, le contrôle des cavaliers « s’exerce au regard du contenu du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie – l’exposé des motifs, le titre du projet ou l’intitulé de ses parties ne venant éventuellement que conforter ce contenu sans être décisifs pour son appréciation » (J. Maïa, Le contrôle des cavaliers législatifs, entre continuité et innovations, Titre VII, n° 4 – avril 2020). Le commentaire de la décision n° 2011-640 DC du 4 août 2011 indique ainsi que l’ « exposé des motifs ou le titre du projet ou de la proposition, s’ils constituent des indices, ne constituent que des indices du contenu matériel des dispositions ». Le commentaire de la décision 2023-863 DC du 25 janvier 2024 va dans le même sens : « Son contrôle s’exerce au regard du contenu du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie, l’exposé des motifs, le titre du projet ou l’intitulé de ses parties ne venant éventuellement que conforter ce contenu, sans jamais être décisifs pour son appréciation (la modification de l’intitulé du texte ou de ses subdivisions au cours de la navette reste ainsi sans effet sur la présence de « cavaliers » dans le texte ; n’est pas suffisante non plus, en soi, la circonstance que les dispositions ajoutées par amendement s’insèrent dans un code modifié par le texte initial). Le fait qu’un amendement porte sur une thématique proche de celle abordée par une disposition du texte initial ne saurait ainsi suffire pour apprécier sa recevabilité ». Le Conseil constitutionnel précise dans cette décision qu’« il s’assure dans ce cadre de l’existence d’un lien entre l’objet de l’amendement et celui de l’une au moins des dispositions du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie. Il ne déclare des dispositions contraires à l’article 45 de la Constitution que si un tel lien, même indirect, ne peut être identifié ».
Cependant, la Commission saisie au fond a le pouvoir de déterminer quel est le périmètre exact du texte, à la lumière duquel la recevabilité des amendements s’opérera, ce que le Conseil constitutionnel réalise également lorsqu’il contrôle les cavaliers législatifs (Cons. const. n°2019-794 DC du 20 décembre 2019). Le Gouvernement pourrait également déposer une lettre rectificative pour élargir le périmètre du texte, qui a la même portée juridique qu’un projet de loi (Cons. const., n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000).
En l’espèce, on peut estimer que ces amendements ne sont pas des cavaliers législatifs, qu’ils sont donc recevables et devraient être discutés au fond.
On le déduit d’abord du périmètre du texte adopté par la rapporteure du texte, Présidente de la commission des lois, par le biais de ses propres amendements. Ainsi l’amendement COM-17 de la rapporteure prévoit que les informations cibles du nouveau référé sont les informations « dont il existe de raisons plausibles de penser qu’elles sont diffusées par ou pour le compte d’une puissance étrangère ou d’une entreprise ou d’une organisation étrangère ou sous contrôle étranger », de sorte que le périmètre du texte est bien resserré sur les ingérences étrangères. Par ailleurs, l’amendement N° COM-25 de la rapporteure prévoit d’insérer un article additionnel modifiant le code pénal, prévoyant que
« 1° Au premier alinéa de l’article 411-12, après la référence : « livre III », sont insérés les mots : « , aux titres III et IV du présent livre, aux articles 24, 24 bis, aux deuxième et troisième alinéas de l’article 32 et aux troisième à cinquième alinéas de l’article 33 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, à l’article L. 97 du code électoral, à l’article L. 442-9 du code de commerce ou aux articles L. 465-3-2 et L. 465-3-3 du code monétaire et financier » ;
D’après l’exposé des motifs,
Cet amendement élargit le champ d’application de la circonstance aggravante prévue à l’article 411-12 du code pénal, applicable aux infractions commises dans le but de servir des intérêts étrangers. Seules certaines atteintes aux personnes et aux biens sont aujourd’hui concernées. Or, les opérations d’ingérence étrangère peuvent reposer sur une grande diversité d’infractions, notamment lorsqu’elles visent à manipuler l’information ou à perturber le fonctionnement des institutions. [nous soulignons]
L’amendement étend, en conséquence, cette circonstance aggravante à trois nouvelles catégories d’infractions : les atteintes à l’autorité de l’État, les atteintes à la confiance publique et certaines infractions prévues par des législations spéciales, notamment les délits de presse, les manipulations des prix et des marchés financiers ainsi que le délit de détournement de suffrages par fausses nouvelles prévu à l’article L. 97 du code électoral, déjà visé par le texte déposé.
Si cet amendement ne vise pas les articles L. 113-1 du même code ou l’article 11-5 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique à la différence de l’amendement de Mme Briante Guillemont, on remarquera,
D’une part, que cela aurait pu être le cas et que les amendements sont dans leur objet particulièrement proches, dont qu’il est recevable.
D’autre part, que l’exposé des motifs de l’amendement reconnaît que « les opérations d’ingérence étrangère peuvent reposer sur une grande diversité d’infractions, notamment lorsqu’elles visent à manipuler l’information ou à perturber le fonctionnement des institutions », ce qui élargit donc la portée du texte à d’autres questions que la seule question de la désinformation, mais à toutes types d’ingérences étrangères.
Dans un tel cas, il nous semble que les amendements de la sénatrice Sophie Briante Guillemont ont, au sens de la jurisprudence sur les cavaliers législatifs, de très bons arguments à faire valoir en faveur de leur recevabilité. Les choses étant de ce point de vue balisées en droit, il ne manque plus qu’un tout petit peu de volonté politique pour faire avancer les choses, qui au regard des enjeux et des risques serait plus que la bienvenue.
Romain Rambaud
