Dans les deux articles précédents publiés sur le blog du droit électoral, nous avons évoqué l’hypothèse d’un contournement possible de l’interdiction des prêts des personnes physiques aux candidats, interdiction spécifique de l’élection présidentielle.
Pour rappel, comme expliqué dans l’article n°1/4, l’élection présidentielle est particulière, dérogatoire au droit commun, régie par les articles 6 et 7 de la Constitution et par les dispositions spéciales de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel régulièrement actualisée. Or cette loi dispose, et c’est une dérogation par rapport au droit commun et plus précisément à l’article L. 52-7-1 du code électoral, dans son article 3.II que :
Les personnes physiques ne peuvent, dans le cadre de l’application des dispositions des articles L. 52-7-1 et L. 52-8 du code électoral, accorder des prêts et avances remboursables aux candidats.
Cependant, il est à craindre, c’était le premier problème, un contournement de cette interdiction via les partis politiques, comme le président de la CNCCFP en a évoqué l’hypothèse dans une interview de la semaine passée. On reviendra à notre article précédent n°1 pour une explication en détail de cette hypothèse.
Comme nous l’avons par la suite expliqué dans l’article n°2/4, un tel contournement pourrait poser des difficultés du point de vue de l’intervention de personnes fortunées dans l’élection présidentielle.
En effet, à la différence des règles strictes qui s’appliquent lorsqu’un prêt est conclu à un taux inférieur au taux d’intérêt légal, il n’existe pas, lorsqu’un prêt est égal ou supérieur au taux d’intérêt légal (6,84 % en 2026), de plafond et seules les limites prévues par l’article 11-3-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 s’appliquent, c’est-à-dire un remboursement sur 5 ans et l’interdiction de prêter à titre habituel (rapports CNCCFP 2024, p. 86 : 2025, p. 60). Cependant, la portée exacte de cette interdiction de prêt à titre habituel est encore très incertaine et il n’est pas dit qu’elle empêche en tout état de cause un milliardaire de donner occasionnellement son concours à un parti politique le temps de l’élection présidentielle.
On le sait, à tort ou à raison, plusieurs noms sont évoqués régulièrement par la presse comme pouvant avoir une influence sur l’élection présidentielle à venir : Pierre-Edouard Stérin, Vincent Bolloré ou Matthieu Pigasse par exemple. Jusqu’à un soutien financier indirect qui viendrait suppléer pour certains partis des difficultés à obtenir un prêt bancaire ?
Mais il y a pire. En effet, il serait possible qu’un tel contournement serve de cheval de Troie à une ingérence étrangère. C’est le troisième risque ci-dessous développé.
Troisième problème : le prêt par des personnes physiques à un parti politique finançant une campagne présidentielle pourrait-il présenter un risque du point de vue des ingérences étrangères ?
A juste titre, la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique avait entendu déjà lutter contre les risques d’ingérences étrangères. En particulier, pour les partis politiques mais cela vaut aussi pour les candidats (v. code électoral), il est désormais prévu à l’article 11-4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique que :
Les personnes morales, à l’exception des partis et groupements politiques ainsi que des établissements de crédit et sociétés de financement ayant leur siège social dans un Etat membre de l’Union européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen, ne peuvent ni consentir des prêts aux partis et groupements politiques ni apporter leur garantie aux prêts octroyés aux partis et groupements politiques
C’est à dire que désormais seules les banques ayant leur siège au sein de l’Union européenne ou dans un Etat partie à l’accord sur l’Escape économique européen, c’est à dire l’Islande, la Norvège et le Liechtenstein, peuvent légalement prêter de l’argent à des candidats et des partis politiques en France.
On se rappelle que cette disposition avait été adoptée en réaction au fait que le Rassemblement National avait obtenu un financement auprès d’une banque russe, la First Czech Russian Bank à l’époque, ce qui avait déclenché des soupçons du point de vue de l’influence de la Russie et des risques d’ingérence étrangère. Problème qui avait été résolu en 2022 par le RN qui avait alors eu recours à une banque hongroise, chose qui pourrait s’avérer plus difficile en 2027 du fait du changement de majorité politique en Hongrie après la défaite de Victor Orban.
On sait les difficultés aujourd’hui connues par le RN pour trouver un financement auprès du système bancaire, qui l’ont conduit ces dernières années à avoir recours de façon importante au financement par des personnes physiques.
Le même de type de disposition avait par ailleurs été prévu par la loi de 2017 pour les dons aux candidats et aux partis politiques. Ainsi, le même article 11-4 de la loi de 1988 dispose que :
Une personne physique peut verser un don à un parti ou groupement politique si elle est de nationalité française ou si elle réside en France.
C’est à dire qu’il existe, pour les dons à un parti ou un candidat, une obligation soit de nationalité française, soit de résidence en France.
Pour le dire autrement, pour ce qui concerne les dons, un don réalisé par une personne étrangère ne résidant pas en France est illégal, dans l’objectif même de lutter contre les ingérences étrangères.
Ainsi, par exemple, dans son Guide à l’usage des candidats aux élections et de leur mandataire, édition 2025-2026, la CNCCFP précise (p. 5) que :
Le contexte actuel de possibles ingérences étrangères dans le processus démocratique conduit la Commission à alerter les candidats sur la nécessité de se prémunir de tout risque d’ingérence dans le financement des campagnes électorales.
Conformément aux dispositions de l’article L. 52-8 du code
électoral, il est interdit à tout candidat, de recevoir, directement
ou indirectement :
- pour quelque dépense que ce soit, des contributions ou aides
matérielles d’un État étranger ou d’une personne morale de
droit étranger ;- des prêts d’un État étranger ou d’une personne morale de
droit étranger, à l’exception des établissements de crédit ou
sociétés de financement ayant leur siège social dans un État
membre de l’Union européenne ou partie à l’accord sur l’Espace
économique européen ;- des dons d’une personne physique qui n’est pas de nationalité
française ou qui ne réside pas en France.
Cependant, et il s’agit ici du problème identifié, et aussi incroyable que cela puisse paraître, une telle règle n’est pas prévue explicitement pour ce qui concerne le prêt des personnes physiques et les cotisations des personnes physiques aux partis politiques.
En effet, l’article 11-3-1 de la loi de 1988 dispose seulement que :
Les personnes physiques peuvent consentir des prêts aux partis ou groupements politiques dès lors que ces prêts ne sont pas effectués à titre habituel.
La durée de ces prêts ne peut excéder cinq ans. Un décret en Conseil d’Etat fixe le plafond et les conditions d’encadrement du prêt consenti pour garantir que ce prêt ne constitue pas un don déguisé.
Le parti ou groupement politique fournit au prêteur les informations concernant les caractéristiques du prêt s’agissant du taux d’intérêt applicable, du montant total du prêt, de sa durée ainsi que de ses modalités et de ses conditions de remboursement.
Le parti ou groupement politique informe le prêteur des conséquences liées à la défaillance de l’emprunteur.
Il communique à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, dans les annexes de ses comptes, un état du remboursement du prêt consenti. Il lui adresse, l’année de sa conclusion, une copie du contrat du prêt.
A la différence des dons, il n’existe dans ce texte aucune restriction de nationalité française ou de résidence en France.
Ainsi, dans son rapport de 2023, la CNCCFP (p. 131) proposait :
Proposition n°8 : Interdire aux personnes physiques étrangères ne résidant pas en France de consentir des prêts à un candidat ou à un parti politique
La loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique limite la possibilité de dons aux candidats et partis aux seules personnes physiques de nationalité française ou résidant en France. Aucune disposition similaire n’existe pour les prêts de personnes physiques aux candidats et aux partis politiques, alors même que ces prêts peuvent atteindre plusieurs dizaines voire centaines de milliers d’euros
Proposition n°9 : Interdiction aux personnes physiques étrangères ne résidant pas en France de cotiser aux partis politiques
La loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique n’autorise le versement de dons aux candidats et partis qu’aux seules personnes physiques de nationalité française ou résidant en France. Aucune disposition similaire n’existe pour les cotisations de personnes physiques aux partis politiques.
Comme le note le même rapport de la CNCCFP (p. 119) :
En tant qu’autorité administrative indépendante, la CNCCFP rend compte chaque année de son action auprès de l’Assemblée nationale et du Sénat (dépôt de son rapport annuel, questions parlementaires qui lui communique pour réponse le ministère de l’Intérieur, etc.). La Commission est également sollicitée pour contribuer aux travaux parlementaires intéressant son domaine de compétence.
Le président de la Commission a été auditionné, le 2 février 2023, par la commission d’enquête relative aux ingérences politiques, économiques et financières de puissances étrangères visant à influencer ou corrompre des relais d’opinion, des dirigeants ou des partis politiques français. Il a souligné la nécessité d’une vigilance continue face aux risques d’ingérences étrangères, en formulant certaines propositions, notamment un meilleur encadrement des prêts des personnes physiques, la clarification des modalités d’intervention des partis politiques européens dans les campagnes nationales et l’élargissement des capacités d’échanges d’informations entre la Commission et Tracfin.
Sur son site internet, ces propositions ont été synthétisées de la façon la plus claire via l’image suivante :
Le président de la CNCCFP, en outre, a pointé certaines lacunes
importantes qui subsistent dans notre droit.
En premier lieu, si un critère d’appartenance à l’EEE a été posé pour
les banques, aucune règle de nationalité ne vient encadrer les prêts
consentis par des personnes physiques, ni le droit de cotiser auprès d’un parti politique.De surcroît, le montant de ces prêts des personnes physiques n’est
limité par aucun plafond.
Ce rapport soulignait par ailleurs que (p. 301) :
Les travaux de la commission d’enquête ont permis de mettre en
évidence un certain nombre de lacunes dans le cadre juridique régissant le financement de la vie politique (voir Deuxième partie, III, B).En particulier, il convient de remédier :
– à l’absence de condition de nationalité ni de résidence en matière de prêt des personnes physiques à un candidat à des élections ou à un parti politique, qui font courir des risques directs d’ingérence étrangères ;
– à l’absence de plafond de ces prêts, ce qui, même si une condition de nationalité leur était applique, peut comporter des risques de dépendances vis-à-vis de certains intérêts particuliers, qui peuvent eux-mêmes être en lien avec les intérêts d’une puissance étrangère ;
– à l’absence de condition de nationalité ni de résidence en matière
de cotisation des personnes physiques aux partis politiques.
Parmi les propositions de ce rapport de commission d’enquête, figurait la recommandation n°29 (p. 25) :
Recommandation n° 29 : Combler les lacunes existantes dans le
cadre juridique applicable au financement des campagnes électorales et des partis politiques, en limitant le montant des prêts à un candidat ou à un parti politique, en interdisant aux personnes physiques étrangères ne résidant pas en France de consentir à ce type de prêts, et en interdisant aux mêmes personnes de cotiser aux partis politiques.
Ces propositions ont été reprises dans les rapports ultérieurs de la CNCCFP, ainsi du rapport 2024 (p. 124) :
En dernière analyse, dans le rapport CNCCFP de 2025 (p. 60), celle-ci note que :
Les prêts accordés par des personnes physiques sont
soumis à plusieurs exigences. Leur durée ne peut excéder cinq
ans. Lorsque le taux d’intérêt est inférieur au taux d’intérêt
légal, un encadrement renforcé s’applique : la durée du prêt
est alors limitée à vingt-quatre mois et le montant total des
prêts consentis par une même personne physique à un parti
politique ne peut excéder 15 000 euros.En revanche, aucun plafond global n’est prévu s’agissant
du montant total des emprunts pouvant être contractés. De
même, ces prêts ne sont pas subordonnés à des conditions
de nationalité ou de résidence française du prêteur [nous soulignons]
Cela la conduit à réitérer sa proposition (p. 60) :
Proposition de la CNCCFP
Interdire aux personnes physiques
étrangères ne résidant pas en France
de consentir des prêts à un candidat
ou à un parti politiqueLa loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans
la vie politique limite la possibilité de dons aux
candidats et partis aux seules personnes physiques
de nationalité française ou résidant en France.
Aucune disposition similaire n’existe pour les prêts
de personnes physiques aux candidats et aux partis
politiques, alors même que ces prêts peuvent
atteindre plusieurs dizaines voire centaines de
milliers d’euros
Il en va de même pour les cotisations aux partis politiques.
En l’état du droit, donc, des personnes étrangères peuvent accorder des prêts à des partis politiques et des candidats (hors élection présidentielle), et de façon large si ces prêts sont conclus au taux d’intérêt légal ou supérieur au taux d’intérêt légal.
Dès lors, si la règle posée par la loi de 1962 selon laquelle les personnes physiques ne peuvent conclure de prêts au bénéfice des candidats à l’élection présidentielle pouvait être contournée par l’intermédiaire des partis politiques, cela signifie qu’une personne fortunée de nationalité étrangère pourrait légalement prêter de l’argent à un parti politique qui lui-même pourrait le reverser à un candidat.
Au point que l’on pourrait poser très directement la question provocatrice, qui ne relève pas tant que cela du droit fiction :
Et si Elon Musk finançait la campagne d’une candidate à l’élection présidentielle par l’intermédiaire du Rassemblement National ou d’un autre parti politique ?
Bien entendu le sujet est très grave.
Et c’est la raison pour laquelle selon nous il faudrait le traiter rapidement.
Conclusion : proposer un amendement à la loi de 1988 dans le cadre du projet de loi Ingérences étrangères qui va être examiné au Sénat
Les élections sénatoriales du dimanche 27 septembre 2026 étant terminées, le Sénat va pouvoir examiner le projet de loi relatif à la lutte contre les ingérences étrangères dans la vie démocratique (Texte n° 913 (2025-2026) de M. Laurent NUNEZ, ministre de l’intérieur, déposé au Sénat le 22 juillet 2026) pour lequel le Gouvernement a enclenché la procédure accélérée.
A ce stade le contenu de ce texte est très succinct. Il prévoit : le renforcement des procédures judiciaires d’urgence pour lutter contre la manipulation de l’information en étendant le référé anti fake news créé en 2018 par la loi relative à la lutte contre la manipulation de l’information à toutes les élections ; la création d’un nouveau référé judiciaire hors élections « lorsque des allégations ou imputations de fait manifestement inexactes ou trompeuses, diffusées de manière délibérée, massive, et artificielle ou automatisée par le biais d’un service de communication au public en ligne sont de nature à porter une atteinte grave et imminente aux intérêts généraux » de la Nation ; le triplement des sanctions pénales en cas de diffusion de fausses nouvelles.
À ce stade, ce projet laisse de côté l’essentiel. D’une part, dans la mesure où il n’est pas accompagné d’une loi organique, il s’avérerait inapplicable à l’élection présidentielle. D’autre part, il ne contient aucune disposition relative au financement de la vie politique alors qu’il existe de ce point de vue un risque d’ingérence étrangère, comme il a été démontré précédemment :
Il existe aujourd’hui un risque de contournement de l’interdiction faite pour l’élection présidentielle aux personnes physiques de prêter de l’argent aux candidats via des prêts accordés aux partis politiques, ces prêts étant potentiellement sans plafonds s’ils sont fixés au ou au dessus du taux d’intérêt légal, et ils peuvent potentiellement venir d’une personne de nationalité étrangère ne résidant pas en France, faute de dispositions légales l’interdisant.
Il est cependant possible d’améliorer ce texte pour faire face aux enjeux d’ingérences étrangères, y compris en contournant la difficulté légistique (dite de cristallisation) impliquée par le fait qu’il semble qu’à ce stade aucun texte organique n’est prévu. En effet pour être applicable à l’élection présidentielle, les dispositions du code électoral doivent normalement être rendues applicables à celle-ci par une législation ayant valeur organique : aujourd’hui l’article 4 de la loi organique de 1962 dispose que :
Les dispositions du code électoral auxquelles renvoie la présente loi sont applicables dans leur rédaction en vigueur à la date de publication de la loi organique n° 2021-335 du 29 mars 2021 portant diverses mesures relatives à l’élection du Président de la République. Toutefois, l’article L. 72 du code électoral est applicable dans sa rédaction résultant de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique.
De sorte qu’en l’absence de loi organique relative à la lutte contre les ingérences étrangères, des modifications du code électoral ne suffiraient pas pour s’appliquer aux élections présidentielles de 2027.
Cependant, il existe une solution. En effet, dans le cas présent, la difficulté ne vient pas du code électoral, puisque la loi de 1962 prévoit déjà l’interdiction des prêts des personnes physiques aux candidats, qui sont les personnes visées de manière générale par le code électoral. Le problème vient des partis politiques.
Or, les partis politiques sont régis par la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, loi qu’il est possible de modifier pour faire en sorte que cette modification s’applique immédiatement, y compris en vue de la prochaine élection présidentielle.
Ainsi, suivant les appels réitérés de la CNCCFP dans ses rapports 2023, 2024 et 2025, il faut donc profiter du projet de loi Ingérences étrangères pour changer la loi du 11 mars 1988, permettant de faire obstacle au risque précité d’ingérences étrangères.
A minima, il conviendrait donc de modifier l’article 11-3-1 de la loi de 1988. Comme évoqué celui-ci dispose à ce stade que :
Les personnes physiques peuvent consentir des prêts aux partis ou groupements politiques dès lors que ces prêts ne sont pas effectués à titre habituel.
Il faudrait qu’il soit réécrit de la manière suivante :
Les personnes physiques peuvent consentir des prêts aux partis ou groupements politiques si elles sont de nationalité française ou résident en France [ou dans l’Union européenne], dès lors que ces prêts ne sont pas effectués à titre habituel.
On notera que le choix entre la France ou l’Union européenne dépendrait du Sénat, car une restriction des prêts physiques à la France pourrait poser des questions juridiques vis-à-vis du droit de l’Union européenne et du principe de libre circulation des capitaux.
Etant auditionné le 6 octobre au Sénat dans le cadre de l’examen du projet de loi Ingérences étrangères par la Commission des lois du Sénat, je proposerai à cette occasion aux sénateurs l’adoption de cet amendement prioritaire, qui s’inscrit pleinement dans l’objectif du projet de loi Ingérences étrangères et ne devrait pas pouvoir faire l’objet d’une opposition sérieuse au Parlement.
Ce faisant, nous rejoignons d’ailleurs le souhait du président de la CNCCFP Christian Charpy. Ce dernier, dans une interview du 25 juin 2026 (AFP), indiquait que :
La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) voudrait que le Parlement interdise aux personnes étrangères ne résidant pas en France d’accorder des prêts à un candidat ou un parti politique, a déclaré son président, jeudi 25 juin. « Je m’inquiète quand je vois des prêts pour des montants dépassant la centaine de milliers d’euros », a justifié Christian Charpy lors d’une conférence de presse.
Une telle interdiction devrait passer par la loi. « S’il y avait un projet de loi sur les ingérences étrangères prochainement proposé au Parlement, ça serait bien que ces dispositions y soient », a suggéré Christian Charpy. « Nous souhaitons aussi pouvoir contrôler l’origine des fonds pour s’assurer que ces prêts sont bien faits par des personnes qui ne sont pas des prête-noms », a ajouté le président de la CNCCFP.
Cette position sera donc défendue aussi par notre intermédiaire le 6 octobre au Sénat.
Romain Rambaud
