Cher lecteurs et lectrices, vous trouverez ci-dessous un résumé de la très intéressante thèse de Maria Gudzenko, consacrée à l’Election libre et honnête en droit international, soutenance à Aix en Provence fin 2024 devant un jury composé de Jean d’Aspremont, Yannick Lecuyer, Romain Rambaud, Xavier Philippe et ses directeur et directrice de thèse, Patrick Gaïa et Sophie Lamouroux. Un grand bravo à elle pour ce très intéressant travail !
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Tandis que l’année 2024 fut charnière pour les élections dans le monde entier, avec plus de la moitié de la population mondiale appelée aux urnes, les valeurs démocratiques n’étaient jamais aussi frontalement contestées qu’aujourd’hui. Les années 2020 sont marquées par la résurgence de coups d’État militaires contre des gouvernements élus. L’an dernier, un nombre important d’électeurs votèrent à des élections qui n’avaient d’eligere (choisir) que le nom, constituant davantage des acclamations reniant tout pluralisme. Des forces politiques populistes prônent de plus en plus une approche absolutiste de l’élection, tel un retour à la valeur suprême du dictum du peuple, capable d’anéantir les droits et libertés fondamentaux des personnes vulnérables. Quelle est la place de l’action internationale dans la (re)construction des ordres démocratiques nationaux tandis qu’ils traversent une période critique ? Le droit international, est-il un moyen adéquat de promotion de la démocratie ? Qu’en est-il de l’obligation internationale d’être démocratique (democratic entitlement), auparavant au cœur des débats savants sur l’influence de la troisième vague de démocratisation en droit international ? De manière générale, quel regard porte le droit international sur les élections politiques nationales ?
Ma thèse de doctorat, consacrée à L’élection libre et honnête en droit international, cherche à répondre à ces interrogations dans une perspective à la fois positiviste et critique. Le titre de la thèse reprend le paramètre usuel qui sert de référence pour le contrôle international des élections politiques nationales, l’incantation si souvent entendue que toute élection devrait être free and fair. L’essor de la préoccupation internationale pour les modalités d’accession au pouvoir interne, rappelons-le, a donné lieu à une série de débats retentissants dans la communauté universitaire au cours des années 1990 et 2000. Alors que le sujet n’est plus en vogue, la qualité des élections est invariablement recherchée par les acteurs internationaux et continue d’animer les controverses en matière de reconnaissance. Le décalage entre la pratique internationale qui ne cesse de se développer, d’une part, et le délaissement de toute tentative d’en faire une étude générale, d’autre part, nécessitait donc d’être réduit.
La thèse procède de manière empirique et inductive. En effet, les normes touchant aux élections politiques nationales sont éparpillées entre une multitude de domaines du droit international, attestant par-là de son expansion. Les élections politiques sont d’abord encadrées par le droit international des droits de l’homme, les règles relatives à la participation aux organisations internationales et aux relations extérieures de celles-ci. À ceci s’ajoutent les traités de paix et les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies, concrétisées par le Secrétariat de l’Organisation, lorsqu’il est question de reconstruire un appareil étatique, de rétablir la paix ou encore de réaliser le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Loin de se cantonner à encadrer l’exercice de la compétence électorale étatique, le droit international peut habiliter une autorité internationale à administrer des scrutins sur un territoire, à procéder à une inspection internationale des élections – qu’elle produise (certification) ou non (observation) des effets de droit –, ou bien ouvrir à la désignation au suffrage universel direct les membres d’un organe d’une organisation internationale (Parlement européen). La question des élections politiques déborde du cadre conventionnel et institutionnel : la légitimité élective connaît actuellement un renouveau comme critère de reconnaissance de gouvernement. Aux cas classiques de Jean-Bertrand Aristide d’Haïti et d’Ahmad Tejan Kabbah de Sierra Leone ont succédé Adama Barrow de Gambie et Juan Guaidó du Venezuela. On l’aura compris, la pratique étudiée dans le cadre de la présente thèse ne remonte nullement à l’âge d’or des débats sur la démocratie et le droit international – les années 1990-2000 – mais ne cesse d’être alimentée par les précédents récents.
Cette production normative dense, accompagnée d’une riche pratique d’invocation et d’application du critère d’élection libre et honnête en droit international, fait systématiquement ressortir le paradoxe suivant : alors que les sujets du droit international insistent invariablement sur l’élection libre et honnête comme le seul moyen d’accession au pouvoir internationalement admissible, ils ont tendance à en garder une texture ouverte que la pratique de concrétisation ne resserre qu’imparfaitement. Lorsqu’on dit qu’une élection doit être libre et honnête, renvoie-t-on aux principes de liberté et de sincérité du scrutin, à l’image de ceux que l’on rencontre en droit interne ? Plus largement, le mot, renvoie-t-il à la chose ? Méritait donc d’être étudiée l’herméneutique de la notion d’élection libre et honnête et la mesure dans laquelle ses significations sont compatibles avec le principe démocratique.
Mais plus encore, que pouvons-nous apprendre de l’insistance continue sur l’intégrité électorale dans un ordre juridique basé sur l’égalité souveraine des États, dont l’autonomie constitutionnelle est la conséquence nécessaire ? Paraît également contre-intuitif l’attachement continu à l’exigence électorale après les multiples échecs de sa mobilisation comme technique de démocratisation internationalisée. Demeure toujours incontestée l’utilité de tenir une élection transitionnelle dans un environnement politique qui n’est pas nécessairement favorable à la légitimité élective. Au-delà de l’herméneutique, quel rôle l’élection libre et honnête joue-t-il dans l’ordre juridique international ? À force d’être constamment invoquée et de faire l’objet de multiples régimes conventionnels ainsi que d’actes dérivés des organisations internationales, l’élection libre et honnête, a-t-elle fini par devenir un principe du droit international ?
Prenant comme point d’appui le discours normatif des acteurs internationaux sur les élections politiques nationales, nous avons recherché la signification générale de la notion d’élection libre et honnête du point de vue du droit international. La problématique fut donc structurée autour de la question de savoir dans quelle mesure l’élection libre et honnête est une notion significative en droit international. Cette problématique est double. Elle concerne en premier lieu la recherche d’une signification intrinsèque à la notion, et plus particulièrement de la mesure dans laquelle son signifiant – en l’occurrence le syntagme figé qu’est l’élection libre et honnête – renvoie à un signifié universellement acceptable. Elle interroge, en second lieu, la signification extrinsèque à cette notion, à savoir sur la fonction qu’elle assume dans l’ordre juridique international. La dogmatique et l’analyse critique, indispensables à toute herméneutique juridique, sont complétées par une analyse fonctionnelle, qui cherche à établir l’apport d’une norme aux exigences du système dans lequel elle est insérée.
En réponse à ces questionnements, la présente thèse soutient que l’élection libre et honnête est une technique du droit international dépourvue de signification intrinsèque universelle. Il n’en demeure pas moins que la démarche herméneutique classique s’avère féconde s’agissant de certaines branches de celui-ci, à savoir le droit international et régional des droits de l’homme et la pratique constante de l’organisation des élections par les administrations internationales du territoire. L’examen de la pratique permet de déceler les traits communs du modèle de société politique qui sous-tend les concrétisations des normes électorales susmentionnées. Il est postulé que ces normes induisent un certain rapport entre les gouvernants et les gouvernés et une certaine conception du membre de la communauté politique, conception que l’on dénommera l’élitisme compétitif. Hormis ces régimes, la pratique internationale tend davantage à réaffirmer l’absence de sémantique fixe de l’élection libre et honnête qu’à limiter l’univers de ses sens pensables et impensables par une démarche d’harmonisation. Du point de vue substantiel donc, la transposition de l’exigence électorale en droit international induit la déformation de son contenu et de sa portée par rapport au droit électoral interne, caractérisé par une technicité et une recherche de sécurité juridique. Il existe non pas une mais plusieurs acceptions de l’élection libre et honnête, plus ou moins indéterminées, qui ne transcendent pas les finalités des instruments qui en disposent ; au contraire, ces finalités rétroagissent sur le contenu de la norme. En découle le caractère quelque peu sporadique des interactions entre les différentes normes internationales en matière électorale, démontrant l’absence d’un véritable droit international des élections.
Du point de vue fonctionnel cependant, l’examen de la pratique permet d’identifier le rôle que joue l’impératif électoral en droit international, à savoir celui d’une technique de régulation des rapports internationaux. D’une part, l’élection libre et honnête retrouve ici son héritage interne comme technique de pacification et d’objectivation des rapports sociaux à travers la fabrication du consentement. D’autre part, la finalité ultime de la mobilisation de cette technique est davantage internationale qu’interne, ayant trait à l’organisation des rapports horizontaux, et ce alors même qu’elle porte sur la relation verticale entre les gouvernants et les gouvernés. Cette fonction est facilitée par le recours à la technique du standard juridique dans la confection des règles de droit en la matière. L’indétermination a priori propre aux standards permet de sauvegarder le semblant d’universalité de l’instrument. Il apparaît à cet effet légitime de qualifier l’élection libre et honnête de standard d’appréciation à la portée des acteurs internationaux, mobilisé pour interpréter les normes électorales et pour qualifier les faits, c’est-à-dire les scrutins nationaux. Plus concrètement, la fonction la plus fréquemment observable du standard d’élection libre et honnête est celle d’instrument de stabilisation – ou, au contraire, de fragilisation – des appareils gouvernementaux des sujets premiers du droit international que sont les États. Paradoxalement, dans certaines circonstances, le standard d’élection libre et honnête est également invoqué pour fragiliser l’autorité effective. De ce point de vue, le standard d’élection libre et honnête est une épée à double tranchant.
Ces considérations invitent à relativiser l’influence de l’expansion des normes internationales relatives aux élections politiques nationales. Plutôt que de témoigner d’un changement dans l’approche du droit international par rapport aux régimes politiques internes, la pratique analysée laisse penser que l’ordre juridique international a absorbé ce concept originellement interne pour le subordonner à ses finalités et sans subir de perturbations majeures. Dit autrement, l’élection libre et honnête n’est pas au service de la démocratie comme valeur universelle associée à la réalisation de l’autonomie politique des communautés humaines sur un plan interne, mais plutôt au service de la démocratie électorale comme instrument de régulation des relations interétatiques. La pratique analysée atteste également de l’absence de normes générales coutumières, qui infléchiraient l’indifférence de principe aux règles nationales de dévolution du pouvoir au profit d’une obligation universelle à la charge des États de se constituer en une démocratie électorale.
La thèse est structurée en deux parties. La première partie, intitulée « L’élection libre et honnête subsumée sous des règles spéciales », est consacrée à l’étude systématique et critique du contenu et de la portée des normes électorales en droit international. Le premier titre aborde les considérations relatives aux régimes juridiques disparates dont le seul trait commun est la vocation à régir, d’une manière ou d’une autre, les scrutins politiques nationaux. Le premier chapitre procède à l’analyse comparée des normes internationales en matière électorale pour observer que, malgré leur apparente hétérogénéité, elles sont sous-tendues par une approche éminemment objectiviste du droit international. Les règles électorales étudiées se voient concrétisées grâce aux organes indépendants de contrôle qui leur confèrent des significations allant au-delà de la volonté initiale des États. L’élection libre et honnête est vue, en droit international, comme un processus politique qui doit être vérifié par un organe indépendant de la volonté étatique ; l’auto-appréciation de la conformité aux normes pertinentes est répudiée. Les traités de paix comportant des dispositions ambitieuses en matière électorale sont ceux qui mettent en exergue la portée peu exigeante du consentement à être lié. Dès qu’un ensemble de normes confère une compétence électorale à un organe non étatique, celle-ci s’exerce, en règle générale, discrétionnairement : une émanation du droit international institutionnel ne peut mal faire.
Le deuxième chapitre constate cependant une limite à la tendance objectiviste. En effet, le relativisme resurgit lorsqu’il est question d’harmoniser les différents contrôles objectifs autour d’un éventuel modèle de conduite commun. Alors que le droit international est un système, une véritable intégration systémique fait défaut en la matière. Les finalités des instruments étudiés sont des obstacles à la circulation des solutions normatives, ce qui n’est pas sans accroître la fragmentation. Sur ce point, la non-soumission des administrations internationales du territoire aux dispositions pertinentes des traités de protection des droits de l’homme fait ressortir une perception de différence de nature entre les élections politiques « ordinaires » et les élections à des fins de reconstruction de l’État.
Le deuxième titre de la première partie aborde les considérations relatives à la substance même de l’exigence électorale en droit international. L’étude de celle-ci ne peut être réalisée qu’à partir des ensembles normatifs qui voient leur portée concrétisée. Or, tel n’est le cas que du droit international des droits de l’homme, appliqué par les organes (quasi-)juridictionnels, et du droit électoral édicté par les administrations internationales du territoire qui s’adressent aux habitants du territoire soumis à leur imperium. Les autres régimes, en ce qu’ils renient toute sémantique fixe de l’exigence électorale ni n’en détaillent le contenu dans leur discours juridique, ne sont étudiés ici qu’à titre supplétif. Le troisième chapitre identifie et critique le socle commun des normes internationales en matière électorale, qu’est le modèle de démocratie de basse intensité, théorisé par Barry Gills et Joel Rocamora. D’une part, il s’agit d’une démocratie procédurale, ramenée à l’expression électorale dans le contexte respectueux des droits civils et politiques, largement indifférente aux modes de participation politique autres que l’élection. D’autre part, cette démocratie procédurale se voit atténuée – voire radicalement transformée dans le contexte de reconstruction de l’État – par la doctrine de la démocratie militante qui exerce une influence notable sur la pratique d’interprétation.
Le quatrième chapitre observe les variations autour de ce modèle, et ce à travers les principes de liberté, d’accessibilité, de sincérité et d’égalité. Selon le régime en question, le degré des exigences varie : alors que le droit international des droits de l’homme s’intéresse davantage au libre accès à l’élection qu’aux aspects systémiques, il en va inversement du droit de reconstruction de l’État. Les principes du droit électoral, pourtant consensuellement mobilisés, se voient conférer une portée différente par chaque système de protection, reflet des spécificités régionales. De manière générale cependant, la vision du citoyen-électeur, de l’égalité, de l’inclusion et du pouvoir du peuple sont éminemment libérales, incapables de se débarrasser entièrement de l’héritage des régimes représentatifs occidentaux.
La seconde partie, intitulée « L’élection libre et honnête en quête d’une théorie générale », invite à aller au-delà de la technique juridique en vue d’identifier des tendances transversales. Le premier titre soutient l’adéquation de l’approche fonctionnelle pour appréhender l’internationalisation du droit des élections là où l’herméneutique classique s’avère infructueuse. Le cinquième chapitre soutient que, du fait de l’indétermination a priori de son contenu et de l’appréciation en termes de normalité, l’élection libre et honnête est un standard juridique. Le standard juridique peut être une norme primaire elle-même, ou bien une composante de celle-ci, en d’autres termes, un élément accessoire de la norme relative à la gouvernance interne ou à la participation politique, nécessaire à ses applications concrètes. L’élection libre et honnête est une notion à contenu variable concrétisée de manière discrétionnaire et casuistique par l’organe d’application. La mise en lumière du raisonnement en termes de normalité propre à l’application des normes électorales permet de comprendre le faible potentiel transformatif du standard d’élection libre et honnête. En effet, si les normes internationales en matière de gouvernance politique interne font appel à un critère d’élections libres et honnêtes à contenu variable, c’est pour faciliter la fonction sociale qu’ont les normes touchant aux modes de dévolution du pouvoir interne.
Cette fonction sociale est théorisée dans le sixième chapitre. Au terme d’une analyse inductive, il est manifeste que l’exigence électorale naît des besoins de la société internationale davantage que de la préoccupation de l’émancipation des collectivités humaines. Manifestement inadaptée à la promotion de la démocratie, nonobstant la rhétorique contraire des acteurs internationaux, l’élection libre et honnête est un instrument de régulation de la société internationale, principalement mobilisé afin d’agir sur la stabilité de ses principaux sujets : les États. Le recours à la technique électorale permet de renforcer l’appareil gouvernemental d’un État déchiré par un conflit interne, ou bien d’un État à naître dans le cadre de la mise en œuvre du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Dans le même temps, l’invocation de la légitimité élective comme condition de reconnaissance peut avoir des effets déstabilisateurs sur les effectivités gouvernementales établies. Portant matériellement sur les rapports verticaux au sein des États, le standard d’élection libre et honnête est fonctionnellement une technique d’ordonnancement des rapports horizontaux au sein de l’ordre juridique international. Autrement dit, ce n’est pas l’autonomie politique des collectivités humaines qui est recherchée, mais la coopération des États qui voient leurs gouvernants communément légitimés par l’assentiment des citoyens.
La pertinence de l’approche fonctionnelle est éprouvée par l’approche normative, prônée de longue date par de nombreux auteurs faisant partie de la democratic entitlement school ; le dernier titre y est consacré. Le septième chapitre procède à l’analyse critique du métadiscours dans les doctrines francophone et anglophone sur la démocratie et le droit international. Il revisite, avant de rejeter, la thèse selon laquelle l’indifférence du droit international vis-à-vis de la forme de gouvernement serait aujourd’hui dépassée par la naissance d’une préférence pour la démocratie électorale, voire par une coutume démocratique. Les stratégies argumentatives des auteurs de la democratic entitlement school visant à paramétrer le raisonnement coutumier de manière à rendre plausible l’avènement d’une telle norme coutumière sont critiquées.
Enfin, le huitième chapitre met en lumière une tendance contemporaine qui éloigne davantage le droit international de toute perspective de formation de la coutume démocratique. Il traite des formes et des conséquences de la récupération du standard d’élection libre et honnête par les États autoritaires. Ceux-ci entretiennent avec les normes internationales en matière électorale une relation ambiguë. Loin de les contester comme attentatoires à leur souveraineté, les États autoritaires participent activement à l’élaboration des règles et des mécanismes de contrôle des élections politiques nationales. Le fonctionnement desdits mécanismes admet comme démocratiques des formes de gouvernement qui n’ont de démocratie que le nom. Le droit international des élections des États autoritaires est en outre paramétré afin de réintroduire l’élément du relativisme et d’auto-appréciation de la conformité au standard d’élection libre et honnête que les normes régionales et universelles plus anciennes tendent à minimiser ; la boucle est ainsi bouclée.
Ce travail constitue une contribution à la fois conceptuelle et pratique dans la discussion de la manière dont le droit international conçoit les rapports entre les deux éléments inhérents au phénomène étatique que sont le gouvernement et la population. Davantage que constituer un outil d’émancipation des derniers vis-à-vis du premier, le droit international de la démocratie cherche à renforcer le premier par le biais de la fabrication du consentement des derniers. En définitive, ces conclusions nous renseignent sur les limites de l’humanisation du droit international : la dignité et l’intégrité de la personne humaine qu’il cherche désormais à protéger ne vont pas jusqu’à l’envisager en tant qu’homo politicus. Sur le long terme, ces conclusions invitent à désacraliser l’élection comme procédé de désignation des dirigeants ainsi que de déconstruire les fictions juridiques sur lesquelles repose sa valeur légitimatrice des gouvernants. Une redéfinition de la démocratie et de l’élection en droit international sont donc nécessaires afin que celui-ci puisse apporter des solutions aux problèmes contemporains.
Maria Gudzenko
