Affaire Mariani : le recours en radiation de la liste électorale d’Avignon rejeté par le tribunal judiciaire pour tardiveté ! Analyse et conséquences possibles sur le contentieux électoral [R. Rambaud]

Assurément, c’est une victoire pour Thierry Mariani, même si celle-ci a été obtenue sur le fondement d’une irrecevabilité et non d’un débat au fond : la requête en radiation de son inscription sur les listes électorales d’Avignon a été rejetée par le tribunal judiciaire. Analyse de cette décision et de ses conséquences sur un éventuel prochain contentieux électoral.

Outre l’article écrit ci-dessous, vous pouvez également regarder la vidéo réalisée sur ce sujet avec maître Eric Landot.

Un recours en radiation rejeté… pour tardiveté ! Donc sans examen au fond…

L’article L. 20.I du code électoral dispose que « Tout électeur inscrit sur la liste électorale de la commune peut demander, auprès du tribunal judiciaire, l’inscription ou la radiation d’un électeur omis ou indûment inscrit ou contester la décision de radiation ou d’inscription d’un électeur. Le représentant de l’Etat dans le département dispose du même droit. Le recours est formé dans un délai de sept jours à compter de la publication de la liste électorale« .

En vertu de l’article L. 19.III, « La commission se réunit au moins une fois par an et, en tout état de cause, entre le vingt-quatrième et le vingt-et-unième jour avant chaque scrutin. Sa composition est rendue publique dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat, au moins une fois par an et, en tout état de cause, avant sa réunion. Ses réunions sont publiques ». Cela signifie qu’en pratique, la commission de contrôle des listes électorales a dû, cette année, se réunir entre le 24ᵉ et le 21ᵉ jour avant l’élection, soit entre le vendredi 28 et le dimanche 30 mai 2021 pour les élections se tenant le 20 juin. Cela afin de permettre la publication des listes et leur affichage en mairie 20 jours avant l’élection (art. R. 13 du code électoral), soit le lundi 31 mai 2021.

Du point de vue du recours prévu à l’article L. 20, la question qui compte est celle de savoir à quelle date la liste électorale a été véritablement publiée (Cour de cassation, 10 mars 1971, n°108). Cependant, il semble qu’à l’audience, a été produit un document selon lequel la liste électorale a effectivement été publiée le 31 mai.

Les règles relatives aux délais ne sont pas si simples. D’après la jurisprudence de la Cour de cassation, c’est à la date de la publication de la liste électorale le délai a commencé à courir (Cour de Cassation, Chambre civile 2, du 28 mars 1995, 95-60.527, Publié au bulletin). En vertu de l’article R. 21, « Par dérogation à l’article R. 25-2, les délais mentionnés aux sections I à III du présent chapitre sont exprimés en jours calendaires », l’article R. 25-2 prévoyant que « Sauf dispositions contraires, la computation des délais prévus au présent code est faite conformément aux dispositions des articles 640, 641 et 642 du code de procédure civile ». En procédure civile l’article 641 prévoit que « Lorsqu’un délai est exprimé en jours, celui de l’acte, de l’événement, de la décision ou de la notification qui le fait courir ne compte pas », de sorte que si le délai commence à courir le jour de l’acte, on ne le compte pas, le délai commençant alors le 1er juin. La jurisprudence de la Cour de cassation indique par ailleurs que l’article R. 21 prévoit que « ce délai peut inclure des jours fériés ou chômés », de sorte qu’on pourrait compter le dimanche (Cour de cassation, civile, Chambre civile 2, 26 août 2020, 20-60.214, Publié au bulletin). En tout état de cause, cela signifie que le délai aurait du tomber soit le dimanche 6 juin, soit le lundi 7 juin. Trop tard en tout état de cause pour cette requête.

Le fond n’a donc pas été examiné. Pourtant, sur le fond, la situation de M. Mariani était semble-t-il délicate, celui-ci ayant reconnu (selon le Canard en tout cas) ne pas être domicilié à Avignon et ne pas y résider de façon continue depuis six mois au moins. Concernant son inscription au rôle, elle n’était que d’un an, son bail ayant été enregistré le 20 janvier 2020 au service des impôts. Cependant, il semble que son avocat avait à sa disposition un autre titre permettant de faire valoir deux ans d’inscription, car il n’est pas nécessaire que ce soit le même impôt qui soit payé à Avignon les deux années de suite… une sorte d’impôt sorti de la manche, en quelque sorte. Il serait intéressant de savoir si celui-ci existe réellement ou non.

En tout état de cause, il résulte de ces éléments que la validité de l’inscription de Thierry Mariani sur les listes électorales ne sera pas tranchée, quand bien même un pourvoi en cassation serait introduit, car celui-ci n’interviendra pas avant l’élection des 20 et 27 juin. Thierry Mariani pourra donc bien voter pour lui-même. Par ailleurs, on peut considérer que le risque pénal, que Thierry Mariani encourait sur le fondement de l’article L. 88 du code électoral, est écarté.

Un rejet sans conséquence sur les critères d’éligibilité de T. Mariani en PACA

En théorie cependant, ce rejet ne change rien sur un éventuel contentieux électoral a posteriori introduit après les élections.

Pour ce qui concerne les élections régionales, l’article L. 339 du code électoral dispose que « Sont éligibles au conseil régional tous les citoyens inscrits sur une liste électorale ou justifiant qu’ils devaient y être inscrits avant le jour de l’élection, qui sont domiciliés dans la région ou ceux qui, sans y être domiciliés, y sont inscrits au rôle d’une des contributions directes au 1er janvier de l’année dans laquelle se fait l’élection, ou justifient qu’ils devaient y être inscrits à ce jour ».

Il résulte de ce texte deux critères cumulatifs : il faut d’une part avoir la qualité d’électeur et d’autre part disposer d’un lien de rattachement suffisant avec la collectivité territoriale (Memento, Elections régionales et des assemblées de Guyane et Martinique des 13 et 20 juin 2021, p. 14, v., Memento, Elections régionales et des assemblées de Guyane et Martinique des 13 et 20 juin 2021, p. 14, disponible sur le site du ministère de l’intérieur). Ce lien de rattachement se justifie cependant quant à lui selon des critères alternatifs : soit le candidat est domicilié dans la région, soit il y dispose d’un lien de rattachement fiscal. Le droit français exige en effet qu’il faut « avoir une attache avec la région, c’est-à-dire y être domicilié ou inscrit fiscalement » (Memento, p. 10.)

En premier lieu,  « Sont éligibles au conseil régional tous les citoyens inscrits sur une liste électorale ou justifiant qu’ils devaient y être inscrits avant le jour de l’élection ». Ce texte pose une question que la jurisprudence et la pratique ont du trancher : la condition d’électeur signifie-t-il qu’il faut être électeur spécifiquement dans une commune de la région ou qu’il faut simplement disposer de la qualité d’électeur en général ?

Aujourd’hui, la doctrine du ministère de l’intérieur et la jurisprudence (CE, El. Reg. de Provence-Alpes-Côte d’Azur, 16 fev. 2005n°266322 ; CE, Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées, 27 mai 2016, n°395414) sont alignés. La qualité d’électeur en général suffit : il n’est pas nécessaire d’être électeur dans la région pour y être éligible, il suffit d’avoir la qualité d’électeur tout court. Le mémento du candidat pour les élections régionales précise ainsi à propos de la commune d’inscription sur la liste électorale qu’ « il n’est pas nécessaire que cette commune soit située dans le ressort de la région où il est candidat » (Memento, p. 14. Même solution dans le Guide du candidat de 2015).

Par ailleurs, l’inscription sur les listes électorales de la région n’est ni nécessaire ni suffisant. Il faut prouver soit une domiciliation, soit un rattachement fiscal.

L’article L. 339 du code électoral dispose d’abord que « Sont éligibles au conseil régional tous les citoyens inscrits sur une liste électorale ou justifiant qu’ils devaient y être inscrits avant le jour de l’élection, qui sont domiciliés dans la région« . Le domicile est donc la 1ère hypothèse d’attache régionale.

Le « domicile réel » (Cass. civ., 4 mars 2008, n° 08-60206), défini par le Code civil comme le lieu où la personne a « son principal établissement » (code civil article 102), est l’endroit où se trouve le lieu d’habitation ordinaire (Cass. civ., 8 mars 1995, Bull. civ. II, n° 78). Alors qu’une personne peut avoir plusieurs lieux de résidence, la jurisprudence considère qu’elle ne peut avoir qu’un seul domicile réel. Seul le caractère réel du domicile est pris en compte : la conservation de centres d’intérêts, de famille ou de biens n’ont pas pour effet de caractériser le domicile, pas davantage que la présence d’autres liens matériels, moraux, pécuniaires et sentimentaux (Cass. civ., 8 juill. 1992, 2 arrêts, Bull. civ. II, n° 197 et n° 198 ; 2 mars 2001, n° 01-60226). En matière de droit électoral, il est fondamental de noter que le candidat n’a pas le libre choix de décider où est son domicile : la Cour de cassation a considéré que l’article 8 de la conv. EDH garantissant le droit au domicile et le libre choix du domicile personnel n’est pas opposable efficacement aux règles impératives de domiciliation du droit électoral (Cass., Civ., 2 mars 2001, n°01-60226).

Le lieu du domicile n’est donc pas à la seule appréciation du candidat mais bien des autorités administratives et du juge. Sur le plan contentieux (il s’agirait ici d’un contentieux électoral a posteriori, car l’enregistrement de la candidature, à la différence du refus d’enregistrement, n’est contestable que dans le cadre du recours contre les élections une fois que celles-ci se sont déroulées), le juge est souverain. Il arrive ainsi de façon très concrète que des personnes soient déclarées inéligibles et voient leur élection annulées par le juge qui considère que leur domicile est ailleurs. On peut rappeler ici le précédent de Dominique Reynié, tête de liste Les Républicains dans la région Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées (Occitanie), dont l’élection a été annulée car le Conseil d’Etat l’avait considéré comme inéligible car non domicilié dans la région : il résultait de l’examen des faits que M. Reynié avait son principal établissement en région parisienne et non dans la région concernée, eu égard aux conditions sommaires de son installation à Onet-le-Château (bail conclu avec sa mère après le 1er janvier) et à la courte durée de son habitation dans cette commune au jour de l’élection, ne lui conférant pas un caractère suffisant de stabilité (CE, 27 mai 2016, n°395414, 395572). Thierry Mariani ayant reconnu ne pas être domicilié à Avignon, ce critère de rattachement n’est pas suffisant. Ce n’est donc pas sur ce fondement que Thierry Mariani pourrait se rendre éligible aux élections régionales, raison pour laquelle il devra prouver son rattachement fiscal.

L’article L. 339 du code électoral dispose ensuite que « Sont éligibles au conseil régional tous les citoyens inscrits sur une liste électorale (…) ou ceux qui, sans y être domiciliés, y sont inscrits au rôle d’une des contributions directes au 1er janvier de l’année dans laquelle se fait l’élection, ou justifient qu’ils devaient y être inscrits à ce jour ».

Cela signifie que l’éligibilité est dans ce cas liée au fait que le candidat est redevable dans la région d’une contribution directe locale au 1Er janvier de l’année, qu’il y est inscrit au rôle fiscal ou devrait y être inscrit en raison soit de la date d’acquisition d’un bien antérieure au 1er janvier (plus précisément, sur le rôle fiscal d’une commune de la région), soit d’une habitation antérieure au 1er janvier, c’est à dire qu’il convient d’établir par date certaine la redevabilité à la taxe, soit par un acte notarié, soit par un enregistrement auprès des services fiscaux (CE, 29 juillet 2002, n°235916). Le guide du candidat précise qu’en pratique, la preuve de l’attache fiscale peut être : la taxe d’habitation ; les taxes foncières (bâties ou non bâties) ; la cotisation foncière des entreprises (CFE) (p. 14). En l’espèce, c’est l’enregistrement du bail d’un studio meublé le 20 janvier 2020 qui rend Thierry Mariani éligible, au sens où il justifie son inscription au rôle pour l’année 2021.

Ainsi, en résumé, que Thierry Mariani reste ou non inscrit sur les listes électorales d’Avignon, cela n’a pas d’impact sur son éligibilité, qui devrait être démontrée ici, comme nous avons pu l’écrire précédemment, par le fait qu’il justifie être inscrit au rôle en 2021 de la taxe d’habitation sur la base d’un local meublé enregistré aux impôts avant le 31 décembre 2020.

Un rejet qui en théorie n’aurait pas d’impact sur le contrôle du juge, mais qui en pratique pourrait éloigner la perspective d’une manœuvre ayant affecté la sincérité du scrutin

En théorie, dans la mesure où cette décision ne change rien aux critères d’éligibilité, elle ne changerait rien non plus au contrôle du juge. En effet, la taxe d’habitation est soumise à des critères que le juge vérifie.

Tout d’abord, le juge électoral est compétent pour examiner l’inscription au rôle car ce dernier est un document administratif (CE, 29 juill. 2002, n° 240049, Él. mun. de Vitry-le-François). Le juge contrôle avec rigueur tant le respect de la date du 1er janvier que le fait que la nature du bien implique son imposition à la taxe d’habitation, c’est-à-dire que le bien est effectivement meublé et destiné à l’habitation. La taxe d’habitation répond d’abord au principe de la date certaine, que le juge vérifie (CE, El. Mun d’Eyne, 7 juin 1972, n°83870). Si un acte notarié a forcément date certaine, la production d’un acte sous seing privé doit avoir été enregistré auprès des impôts avant le 1er janvier. Si ce n’est pas le cas, la taxe d’habitation n’a pas date certaine et donc la personne n’est pas éligible : il faut donc prouver qu’on s’est rendu aux impôts pour faire enregistrer le bien avant le 1er janvier de l’année de l’élection, c’est à dire remplir la formalité de l’enregistrement, de sorte qu’il faut une excellente connaissance du système (CE, 30 mars 1984, n°52142 ; CE 31 juil. 2009, n°317822 ; CE, 17 juin 2015, n°382880). En l’espèce, c’est donc le fait d’avoir accompli cette formalité en janvier 2020 qui rend Thierry Mariani éligible. Selon Le Canard, « Anne-Rigault (…) a mis son studio meublé à la disposition de son ami Mariani, lui fournissant un joli bail, déposé aux services fonciers d’Avignon le 20 janvier 2020″.

Ensuite, le juge vérifie que le bien répond aux critères pour être soumis à la taxe d’habitation, c’est-à-dire que le bien est effectivement meublé et destiné à l’habitation, ce qui avait déjà conduit en 2005 au constat de l’inéligibilité de… Jean-Marie Le Pen… en PACA (CE, El. Reg. de Provence-Alpes-Côte d’Azur, 16 fev. 2005n°266322). En l’espèce, le studio de M. Mariani était semble-t-il meublé et valablement soumis à la taxe d’habitation : cependant le juge pourrait -il estimer que ce bien, au regard de ces caractéristiques, n’avait pas à y être soumis réellement ? C’est une question qui serait posée lors d’un contentieux électoral.

Enfin, et ce point pourrait poser de sérieux problèmes à Thierry Mariani, dans le cas de figure de la taxe d’habitation (à la différence en pratique de la taxe foncière), le juge électoral peut vérifier en tout état de cause l’existence de manœuvres ayant eu pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin. On peut en trouver plusieurs exemples. Certes, dans certain cas, le juge a accepté sans coup férir l’enregistrement validant en tout état de cause l’éligibilité, sans contrôle (Conseil d’Etat, 18 décembre 1996, n°177020). Cependant la jurisprudence ultérieure a mis en œuvre un contrôle.

Ainsi, dans une affaire de 2002, le Conseil d’Etat, pour les élections municipales de Château-Thierry, estimait que « Considérant que treize colistiers de la liste conduite par Mme Y… se sont prévalus de la conclusion de baux d’habitation signés le 15 décembre 2000 et enregistrés le 27 décembre 2000 pour soutenir qu’ils devaient être inscrits au rôle des contributions directes de la commune le 1er janvier 2001 (…) Considérant qu’il résulte de l’instruction que les treize baux en cause, qui ont la même présentation, ont été signés et enregistrés à la même date ; qu’ils portent sur une seule pièce et prévoient un loyer très modeste ; qu’eu égard à la nature et à la consistance des locaux ainsi loués, dont plusieurs se situent dans un immeuble dont le propriétaire a sollicité, quinze jours après la signature du bail, puis obtenu une autorisation de démolir, la conclusion de ces baux présente le caractère d’une manœuvre qui, compte tenu du nombre des voix qui a permis à la liste de Mme Y… de se maintenir au second tour de scrutin, a été de nature à altérer le résultat de l’élection ». Donc il y a bien un contrôle des manœuvres de nature à altérer la sincérité du scrutin. Au demeurant dans cette affaire, c’est bien la manœuvre à l’éligibilité qui a été sanctionnée, l’écart de voix étant de 198, très supérieure donc au nombre de colistiers concernés (CE, El. Mun. de Château-Thierry, 29 juillet 2002, n°239440).

En outre, dans une autre affaire en 2015, le Conseil d’Etat avait estimé que « Il résulte de l’instruction que, par un bail conclu le 30 juin 2013 et déclaré par le propriétaire à l’administration fiscale le 4 décembre 2013, Mme B…a loué, dans la commune de Froissy un local meublé affecté à l’habitation au sens des dispositions de l’article 1407 du code général des impôts. Elle justifiait ainsi, comme l’a d’ailleurs reconnu le directeur départemental des finances publiques de l’Oise dans l’attestation qu’il lui a délivrée le 8 février 2014 en application des dispositions de l’article R. 128 du code électoral, devoir être, au 1er janvier 2014, inscrite au rôle des contributions directes de la commune de Froissy, à raison de la taxe d’habitation. Sont sans incidence, à cet égard, les circonstances, alléguées par Mme E…et non contestées en défense, que ce local exigu ne serait pas le domicile réel de Mme B…et qu’il serait situé dans un immeuble détenu par une société civile immobilière dont l’un des gérants serait son époux et que ce dernier utiliserait pour les besoins de son activité professionnelle en tant que médecin libéral. Par ailleurs, il ne résulte pas de l’instruction que ces circonstances seraient constitutives d’une manœuvre ayant pu altérer la sincérité du scrutin. Mme B…remplissait donc l’une des conditions fixées à l’article L. 228 du code électoral pour être éligible dans la commune de Froissy. Il résulte de ce qui précède que Mme E…n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, pour ce motif, le tribunal administratif d’Amiens a rejeté sa protestation » (CE, El. Mun. de Froissy, 17/06/2015, n°382880). Si dans le cas d’espèce de 2015 et malgré les conditions douteuses, le juge n’avait pas retenu l’existence d’une manœuvre ayant pu altérer la sincérité du scrutin, il pourrait donc en aller autrement dans le cas où cela est justifié par les circonstances de l’espèce. L’analyse de la manœuvre apparait en effet dans cet arrêt distincte du seul contrôle formel de l’éligibilité, comme en témoigne la mention « Par ailleurs, il ne résulte pas de l’instruction« . A contrario, cela signifie que par ailleurs, le juge examine s’il résulte de l’instruction ou non que ces circonstances seraient constitutives d’une manœuvre ayant pu altérer la sincérité du scrutin ! Cet arrêt peut donc se lire a contrario, suivant les circonstances de l’espèce. Cela semble d’autant plus possible que dans cet arrêt, la mise en œuvre de l’article L. 118-4 relatif aux manœuvres frauduleuses n’était pas demandé, de sorte que cette phrase n’était pas une réponse directe aux requérants : le juste a examiné ici s’il résultait de l’instruction que ces circonstances étaient ou non constitutives de manœuvres ayant eu pour effet d’altérer la sincérité du scrutin.

Par ailleurs, la recherche de manœuvres à l’habitation est courante quand il s’agit de s’inscrire sur les listes électorales, ce qui peut rejaillir au demeurant sur l’absence d’éligibilité (Conseil d’État, 1ère / 6ème SSR, 29/04/2015, n°385344). Ce qui est possible pour les listes électorales devrait l’être pour les critères d’éligibilité, comme le montre l’arrêt de 2015 précité.

Dès lors, en théorie, même avec le rejet du recours précité, le juge devrait pouvoir contrôler si l’enregistrement du bail dans les conditions précitées et décrites plus en détail dans un précédent article de blog, associées à la recherche d’une « locomotive électorale » en vue de porter la liste RN (le profil de Thierry Mariani, ancien député LR, participant de la banalisation du RN), a été constitutif ou non d’une manœuvre. Le résultat dépendrait alors sans doute de plusieurs éléments : l’écart de voix dans l’hypothèse où T. Mariani gagnerait l’élection, le niveau de discussion autour de cette polémique pendant le débat électoral, les conditions d’enregistrement du bail (location de la part de l’ancienne tête de liste RN), le caractère réel de la destination de l’immeuble à l’habitation au regard de son caractère meublé ou non, etc., et bien sûr la question de savoir jusqu’où le juge électoral s’autoriserait à aller dans l’appréciation de la sincérité du scrutin. On verra si ce point est ou non examiné à cette occasion par le juge.

Il est certain qu’une radiation qui aurait révélé une manœuvre au moment des élections municipales concernant une inscription sur une liste électorale aurait pu alimenter une deuxième manœuvre en éligibilité pour les élections régionales. Avec cette décision, Thierry Mariani écarte en partie ce risque.

A l’inverse, le rejet du recours en radiation des listes électorales éloigne le danger de la caractérisation de la manœuvre et encore plus le fait que, si manœuvre il y a, elle n’a pas altéré la sincérité du scrutin. Tout d’abord, les conseils de M. Mariani vont peut être réunir d’autres éléments justifiant d’une attache plus forte ou plus ancienne à la région, comme un nouvel impôt pour justifier l’inscription au rôle. Ensuite, ces éléments seront de nouveau très discutés dans la campagne et le juge pourrait considérer qu’ils l’ont été suffisamment.

La jurisprudence du Conseil d’Etat sera en tout état de cause très attendue sur ces différents points. Le juge va-t-il accepter de contrôler d’éventuelles manœuvres aux baux d’habitation comme il l’a fait dans des jurisprudences antérieures, ce qui serait souhaitable pour éviter de rendre trop facile cette « manœuvre légale », ou non, auquel cas tout le monde pourrait détourner très facilement la loi sans aucune limite ? Comme il existe de « bons » et de « mauvais » chasseurs, il existerait alors les « bons fraudeurs » (ceux qui font enregistrer) et les « mauvais fraudeurs » (ceux qui ne le font pas). S’il confirme qu’il contrôle les manœuvres, va-t-il considérer que les conditions d’enregistrement du bail de Mariani sont constitutives d’une manœuvre, oui ou non, dans les circonstances de l’espèce ? Si oui, va-t-il considérer que celle-ci a oui ou non affecté la sincérité du scrutin ? Si c’est le cas, annulerait-il toute l’élection en considération du caractère de locomotive électorale de M. Mariani ? Pourrait-il considérer que la sincérité du scrutin n’a pas été altérée dans sa totalité au regard de l’écart de voix, mais que la manœuvre en question démontre l’inéligibilité de M. Mariani seul ? Le Conseil d’Etat devra répondre à toutes ces questions, et de manière extrêmement claire cette fois.

Un rejet qui ne résout pas le problème de fond du caractère inique des critères d’éligibilité aux élections locales

En tout état de cause, ce rejet ne remet pas en question le problème de fond du caractère inique des critères d’éligibilité aux élections locales, qui facilitent les manoeuvres et le « tourisme électoral ».

Pour rappel, l’article L. 228 du code électoral dispose que « Sont éligibles au conseil municipal tous les électeurs de la commune et les citoyens inscrits au rôle des contributions directes ou justifiant qu’ils devaient y être inscrits au 1er janvier de l’année de l’élection ». Les articles L. 194 et L. 339 du code électoral disposent que « Sont éligibles au conseil [départemental/régional] tous les citoyens inscrits sur une liste électorale ou justifiant qu’ils devaient y être inscrits avant le jour de l’élection, qui sont domiciliés dans la région ou ceux qui, sans y être domiciliés, y sont inscrits au rôle d’une des contributions directes au 1er janvier de l’année dans laquelle se fait l’élection, ou justifient qu’ils devaient y être inscrits à ce jour ». En somme, dans tous les cas, le rattachement au rôle ou la justification d’un rattachement au rôle suffit à se rendre éligible : il peut s’agit d’une taxe d’habitation, d’une taxe foncière, d’une cotisation foncière des entreprises. Et c’est bien le problème de fond.

Est-il normal en effet qu’il soit possible de se rendre éligible à des élections locales n’importe où en France grâce au simple enregistrement, s’il le faut aux derniers jours du mois de décembre, du bail d’un appartement meublé auprès des services des impôts ? De ce point de vue, compter sur la disparition progressive de la taxe d’habitation pour mettre fin aux manœuvres est un pari risqué, non seulement parce qu’un nouvel impôt est toujours susceptible de surgir, mais aussi parce que ce qui vaut pour la taxe d’habitation vaut pour les autres contributions. Est-il normal que le fait d’acheter un bien soumis à la taxe foncière par acte notarié au mois de décembre de l’année précédant l’élection garantisse de façon presque parfaite l’éligibilité ? Si on peut voir dans cette règle le maintien d’une conception propriétariste du rattachement à une collectivité locale (ces règles pour les élections départementales datent de la loi du 10 août 1871, l’article L. 194 du code électoral prévoyant aujourd’hui encore pour ces élections une éligibilité liée au fait d’avoir « hérité depuis la même époque d’une propriété foncière dans le département »), l’argument est-il encore valable lorsqu’il s’agit d’acheter un garage, technique elle aussi éprouvée par les initiés ? La règle est-elle équitable sur le plan démocratique alors qu’elle place dans des situations différentes ceux qui ont les moyens financiers d’acheter un bien, et qui peuvent alors se rendre éligibles partout, et ceux qui ne le peuvent pas ? La nature, par ailleurs, a horreur du vide : il paraît, aussi, que des manœuvres à l’inscription au rôle de la cotisation foncière des entreprises existent (Conseil d’État, 1ère chambre, 22/04/2021, n°446026).

En conclusion, les dispositions prévoyant que l’inscription (effective ou qui aurait dû être faite) au rôle d’une contribution directe suffit à rendre éligible au niveau des élections locales (L. 194, L. 228, L. 339) encouragent des pratiques qui, bien qu’autorisées en principe sous réserve du contrôle du juge électoral, constituent autant de failles légales propices aux manœuvres. Pourtant, empêcher ces détournements tout en permettant aux propriétaires et aux locataires légitimes d’être éligibles serait très aisé, en prenant exemple sur les règles prévues pour l’inscription sur les listes électorales (article L. 11 du code électoral) qui supposent d’être inscrit, pour la deuxième fois sans interruption l’année de la demande d’inscription, au rôle d’une des contributions directes. Le simple fait d’exiger, pour les personnes qui ne sont pas domiciliées dans la collectivité territoriale concernée par l’élection (qui seraient aussi éligibles), deux années d’affilée d’inscription au rôle, permettrait de faire le tri entre ceux qui ont une attache réelle et suffisamment durable avec la collectivité et ceux qui, au dernier moment, manœuvrent grâce à une bonne connaissance de la loi. Une réforme des critères d’éligibilité pour les élections locales est donc nécessaire.

Conclusion : l’affaire Mariani, la nécessité d’une double clarification

En conclusion, il ressort de cette affaire Mariani la nécessité d’une double clarification.

Première clarification : si le Conseil d’Etat est saisi, il devra confirmer qu’il accepte de contrôler les manœuvres à la taxe d’habitation liées aux conditions de l’enregistrement des baux comme il l’a fait dans des jurisprudences antérieures. S’il l’accepte, ce qui serait préférable au risque de permettre n’importe quel détournement, il faudrait qu’il détermine à quel condition une manœuvre de ce type peut exister et si en l’espèce cela a été le cas. Il devra déterminer également l’impact de la notion de sincérité du scrutin dans l’appréciation de ces manœuvres et de leurs conséquences. La jurisprudence devrait pouvoir construire des garde-fous solides pour que l’attachement à la collectivité soit réel et ne puisse pas être trop facilement détournée par un simple enregistrement formel.

Deuxième clarification : celle-ci doit venir de la loi. Les critères d’éligibilité sont aujourd’hui problématiques car ils peuvent trop facilement être détournés. Il faudrait donc que la loi change pour exiger deux années d’inscription au rôle lorsque la personne n’est pas domiciliée, et cela réglerait déjà la plupart des problèmes (on pourrait aussi imaginer une éligibilité en raison d’une résidence d’une durée suffisante). Une solution simple pour régler un « tabou », caché depuis trop longtemps aux yeux des électeurs.

Romain Rambaud