Dans les trois articles précédents du blog du droit électoral de cette série de 4 articles qui s’achève avec ce dernier, nous avons expliqué les phénomènes suivants :
1) Article n°1/4 : L’hypothèse d’un contournement de l’interdiction des prêts des personnes physiques aux candidats prévue par la loi de 1962 via des prêts de personnes physiques aux partis politiques, qui ne pourrait pas être contrôlé par la CNCCFP faute de contrôle concomitant des comptes des candidats et des comptes des partis.
2) Article n°2/4 : Le premier risque associé, à savoir une intervention accrue des personnes physiques fortunées qui pourraient contourner la législation limitative sur les dons et la législation restrictive sur les prêts accordés au dessous du taux d’intérêt légal, sachant que les prêts des personnes physiques au dessus du taux d’intérêt légal ne sont pas soumis à un plafond et seulement à l’interdiction de prêter à titre habituel, interdiction dont la portée juridique n’est pas claire et qui en tout état de cause n’empêcherait pas un soutien occasionnel le temps de l’élection présidentielle.
3) Article n°3/4 : Le deuxième risque associé, à savoir une ingérence étrangère, dans la mesure où pour le moment la législation ne prévoit aucun critère de nationalité ou de résidence en France pour les prêts des personnes physiques et les cotisations aux partis politiques, à la différence de la législation sur les dons, ces derniers étant réservés aux Français ou aux personnes résident en France. Le contournement de l’interdiction des prêts par des personnes physiques via des prêts à des partis pourrait donc servir de cheval de Troie à des ingérences étrangères.
On en vient désormais au 3ème risque identifié dès le départ : le fait que ce contournement se réalise et qu’il affecte la sincérité du scrutin de façon irréversible, du fait d’une législation insuffisamment dissuasive par manque de sanction !
Quatrième problème : un contournement problématique du point de vue de la sincérité du scrutin ?
Nous avions expliqué ce point lors de notre émission de rentrée avec Anne-Charlène Bezzina. Il s’agit d’un risque très bien identifié de l’élection du Président de la République, et qui pour l’instant ne connait pas de réponse satisfaisante, qui vaut d’ailleurs pour le financement comme pour d’autres problèmes (par ex. les questions liées à l’IA).
Ce contournement serait-il problématique du point de vue de la sincérité du scrutin ?
La réponse est incontestablement positive.
Par définition, des fraudes sur les comptes de campagne impacteraient les conditions même du déroulement du scrutin et donc la sincérité de l’élection. Et ceci, et c’est une spécificité très lourde de l’élection présidentielle, de façon au demeurant irréversible pour ce qui la concerne.
Sur ce point, la situation est assez simple. En effet, si en cas de fraudes aux comptes de campagne le rejet du compte de campagne et donc non le remboursement des dépenses électorales est encouru par les candidats à l’élection présidentielle, ceci en pratique n’est pourtant guère dissuasif pour les gros candidats qui disposent de moyens, d’un parti et de chances de gagner.
D’une part, les candidats peuvent s’en sortir personnellement et ne pas subir de perte financière via des versements définitifs des partis à la campagne remplaçant l’apport personnel au moment de l’établissement du compte de campagne, ce qui se fait facilement et régulièrement (v. par ex. le compte de campagne de Mme Valérie Pécresse en 2022), voire a posteriori grâce à des abandons de créance du parti à leur profit, ce qui constitue une pratique certes plus souterraine.
D’autre part, surtout, ils savent qu’ils n’encourent pas sur le plan administratif l’inéligibilité. En effet, contrairement au droit commun, le rejet des comptes de campagne d’un candidat à l’élection présidentielle n’entraîne pas de saisine du juge de l’élection pour appliquer une éventuelle sanction d’inéligibilité (Cons. const. décision de la CNCCFP du 19 déc. 2012 et Cons. const., 4 juill. 2013, n° 2013-156 PDR), car celle-ci n’est pas encourue dans le cadre de l’élection présidentielle, de sorte que seul le candidat peut saisir le Conseil constitutionnel de son propre compte et non ses adversaires (Cons. const., 11 juill. 2019, n° 2019-173 PDR.). Les articles qui prévoient l’inéligibilité pour les autres élections (LO. 136-1 ou L. 118-3 du code électoral) ne sont pas rendus applicables à l’élection présidentielle par la loi de 1962 (Loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel, article 3.II), pour des raisons liées au respect de la volonté du corps électoral et à la stabilité de la fonction présidentielle. On peut évidemment questionner cette solution car la législation sur les comptes de campagne relève de la sincérité du scrutin, mais c’est une solution très claire du droit positif.
Ainsi, dans la décision Cons. const., 11 juill. 2019, n° 2019-173 PDR, le Conseil constitutionnel a bien précisé :
1. En application du paragraphe II de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 mentionnée ci-dessus, les candidats à l’élection du Président de la République sont tenus de déposer un compte de campagne. Aux termes du sixième alinéa du même paragraphe : « La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques approuve, rejette ou réforme, après procédure contradictoire, les comptes de campagne ». S’il emporte des conséquences financières pour le candidat, notamment quant au remboursement de ses dépenses électorales par l’État, l’éventuel rejet du compte de campagne est sans incidence sur les résultats du scrutin. [nous soulignons]
Ceci est en rapport direct avec la spécificité de la structure du contentieux de l’électon présidentielle.
L’article 58 de la Constitution dispose que « le Conseil constitutionnel veille à la régularité de l’élection du président de la République. Il examine les réclamations et proclame les résultats du scrutin » et l’article 60 que « le Conseil constitutionnel veille à la régularité des opérations de référendum prévues aux articles 11 et 89 et au titre XV. Il en proclame les résultats ». L’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel prévoit que ses attributions en matière d’élection à la présidence de la République sont déterminées par la loi organique relative à cette élection, c’est-à-dire la loi du 6 novembre 1962, laquelle dispose que « le Conseil constitutionnel veille à la régularité des opérations et examine les réclamations dans les mêmes conditions que celles fixées pour les opérations de référendum par les articles 46, 48, 49, 50 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel » : la structure du contentieux de l’élection présidentielle est donc établie suivant celle des référendums. Pour ces derniers, l’ordonnance de 1958 dispose que « le Conseil examine et tranche définitivement toutes les réclamations. Dans le cas où le Conseil constitutionnel constate l’existence d’irrégularités dans le déroulement des opérations, il lui appartient d’apprécier si, eu égard à la nature et à la gravité de ces irrégularités, il y a lieu soit de maintenir lesdites opérations, soit de prononcer leur annulation totale ou partielle ». Il résulte de la combinaison de ces textes une caractéristique commune fondamentale à ces deux opérations électorales : le contentieux électoral (au sens strict, donc hors contentieux des actes préparatoires) se déroule après les opérations électorales, mais au moment de la proclamation des résultats, et non après la proclamation des résultats, comme c’est le cas pour un contentieux électoral classique y compris devant le Conseil constitutionnel (contentieux des élections législatives et sénatoriales). Le contentieux de l’élection présidentielle est donc préventif et non correctif dans le sens où il est réalisé concomitamment à la proclamation des résultats, laquelle est ainsi véritablement définitive. Il n’existe donc pas, dans ces cas, de contentieux électoral au sens où on l’attend traditionnellement, c’est-à-dire se déroulant a posteriori : ce contrôle est sui generis. Ce qui commande cette solution, c’est autant la volonté de sécuriser l’expression directe de la souveraineté nationale que d’assurer la stabilité des institutions fondamentales de l’État.
Il en résulte alors une conséquence pour les comptes de campagne et leur contrôle : comme tout cela se déroule postérieurement à l’élection c’est à dire après la proclamation des résultats, le rejet d’un compte de campagne ne peut remettre en cause un Président élu ex post.
Par ailleurs, une fois proclamé, le Président de la République dispose de son immunité présidentielle.
Il ne peut plus faire l’objet que d’une destitution au sens de l’article 68 de la Constitution, en vertu duquel « Le Président de la République ne peut être destitué qu’en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat. La destitution est prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour ». Mais cette procédure étant aux mains du Parlement, elle est très politique et toutes les décisions sont prises aux 2/3, là où un Président de la République peut très bien disposer, par exemple, d’une majorité absolue à l’Assemblée Nationale.
On peut se demander aujourd’hui si le remède n’est pas devenu pire que le mal, comment en témoignent en particulier les nombreuses affaires politico-financières récentes sur ce sujet. Le contournement de l’interdiction des prêts des personnes physiques aux candidats via les partis politiques et donc une violation indirecte de la loi de 1962 pourrait alors d’ajouter à cette liste.
Mais il serait trop tard pour le Président élu en ayant bénéficié, qui resterait en fonction. Il est donc évident que le 4ème et dernier risque, un contournement problématique du point de vue de la sincérité du scrutin, est bien constitué.
Quant aux éventuelles sanctions pénales encourues, elles interviendraient de toute façon par définition, en vertu de l’immunité présidentielle, beaucoup trop tardivement, pour préserver la sincérité du scrutin.
C’est la raison pour laquelle il est urgent de notre point de vue d’adopter des solutions pour prévenir tous les risques développés ci-dessus, et pour lesquelles nous avons proposé des amendements dans les articles n°2 (pour limiter l’intervention des personnes fortunées, ce que faciliterait au demeurant le changement du titre du projet de loi comme le suggère le Conseil d’Etat dans son avis) et n°3 (pour prévenir les ingérences étrangères) dans le cadre du projet de loi qui sera discuté à partir de cette semaine au Sénat (Lutte contre les ingérences étrangères dans la vie démocratique), amendements que nous défendrons lors d’une table ronde organisée mardi 6 octobre !
Place désormais au débat parlementaire !
