29/05/2017 : La campagne officielle des élections législatives à l’épreuve de la recomposition du paysage politique [par un nouvel auteur, Josselin Rio]

La campagne officielle audiovisuelle pour les élections législatives commencera à partir du 29 mai, après avoir été enregistrées par les partis politiques sous la surveillance du CSA. Pourtant, les règles d’accès à la campagne officielle pour les élections législatives sont très différentes de celles appliquées pour l’élection présidentielle, car même pendant la durée de la campagne électorale le principe d’égalité ne s’applique pas, au profit d’une répartition sur la base des groupes parlementaires existants. Un recours a même été développé par La République en marche, le CSA ayant accordé davantage de temps au PS qu’à celle-ci pour l’élection, et le Conseil d’Etat a rendu son ordonnance ce jour. Les développements qui suivent sont éloquents : comment appliquer ces règles, qui privilégient les groupes déjà présents à l’Assemblée Nationale, alors qu’au second tour de l’élection présidentielle ont été sélectionnés Emmanuel Macron, sans part, et Marine Le Pen, sans groupes ? Une disposition dépassée, comme l’analyse de façon critique par Josselin Rio, doctorant en droit constitutionnel et électoral de l’Université de la Réunion, que nous avons grand plaisir à accueillir, pour la première fois et non la dernière, sur le blog du droit électoral.

Il n’existe pas d’égalité dans le traitement des candidats dans la campagne audiovisuelle des élections législatives. Ce principe semble être une spécificité de la période officielle de la campagne présidentielle pour reprendre les termes du Conseil supérieur de l’audiovisuel[1] : nous nous contenterons de renvoyer ici aux articles du blog du droit électoral, notamment celui de Magali Le François, consacrés à cette question. La règle appliquée, qui dépend des rapports de force à l’Assemblée dans la précédente législature, pose de sérieuses questions à la fois de constitutionnalité et d’opportunité, notamment dans le contexte politique actuel. De quoi s’interroger sur son maintien.

Les règles de la campagne officielle audiovisuelle des élections législatives

Pour ce qui concerne la seule campagne audiovisuelle officielle (selon les termes du CSA)[3], celle-ci se trouve régie pour les élections législatives par l’article 167-1 du Code électoral ainsi que par les recommandations du CSA[4]. Cette propagande partisane est calculée en fonction du nombre de parlementaires dont disposait le parti en campagne au cours de la précédente législature. Le principe fut posé par une loi de 1966[5] mettant fin aux bricolages juridiques qui avaient cours depuis 1956.

L’article L. 167-1 du Code électoral prévoit que les forces politiques représentées par un groupe à l’Assemblée Nationale peuvent prétendre à la répartition de trois heures pour le premier tour et d’une heure et trente minutes pour le second. Ces 3 heures sont également découpées en une heure et trente minutes entre les groupes majoritaires et les groupes d’opposition (idem pour le second tour). Ces groupes doivent alors décider d’un commun accord comment répartir cette durée entre eux. En cas de désaccord le bureau de l’Assemblée effectue la répartition. C’est le CSA qui fixe les conditions d’élaboration et de programmation de ces émissions, lesquelles devraient commener à être programmée cette année le 29 mai en vertu d’une recommandation du CSA du 18 mai dernier.

Lors des précédentes élections législatives, cette inégalité dans les moyens de propagande audiovisuelle, fondée sur une représentativité passée, a permis au Parti socialiste de jouir de soixante-quatorze minutes pour le premier tour, et trente-sept minutes pour le second tour contre à peine, seize minutes pour le premier tour et huit minutes pour le second pour le Parti communiste français. De même, l’UMP a bénéficié d’un avantage d’une heure de propagande par rapport au Nouveau Centre pour le premier tour et d’une demi-heure pour le second tour[6].

C’est dans la même logique que le CSA, dans une décision du 23 mai 2017, a procédé à cette réparation en prenant acte de la répartition voté par les groupes représentés à l’Assemblée nationale pour le premier tour de scrutin : 80 minutes pour le groupe PS, un peu moins de 70 minutes pour le groupe LR, environ 15, 10 et 5 minutes respectivement pour l’UDI, le PRG et le PCF[7].

Des règles inapplicables dans le contexte actuel

Toute la problématique des élections des 11 et 18 juin c’est que les partis « traditionnels », qui auraient dû constituer l’unité de la majorité et/ou de l’opposition (Le Parti Les Républicains et le Parti Socialiste), ne sont pas les favoris de cette compétition électorale.

Le mouvement En Marche ! d’Emmanuel Macron ayant remporté la présidence de la République face à Marine Le Pen, candidate du Front National présente au second tour, ce sont deux partis qui n’appartenaient ni à la majorité, ni à l’opposition lors de la précédente législature. Le premier pour des raisons chronologiques puisqu’il n’avait pas encore été créé, le second pour des raisons électorales puisqu’ils n’ont pas obtenu suffisamment de députés pour constituer un groupe parlementaire tel que reconnu par l’article 19 du Règlement de l’Assemblée Nationale (soit 15 députés)

L’article 167-1 prévoit pour ces mouvements politiques qui ne seraient pas représentés par un groupe à la chambre, qu’ils ont droit à sept minutes pour le premier tour et cinq pour le second à condition qu’ils en fassent la demande à une commission dont la composition et les compétences sont prévues par le décret n°78-21 du 9 janvier 1978. Cette demande devra s’accompagner d’une déclaration de candidature de la part de 75 candidats se « rattachant » au dit mouvement. On voit donc ici de manière plus pratique que théorique, que le fait de baser la durée de propagande sur une représentativité périmée entraîne une vision tronquée des forces politiques les plus représentatives du moment. Le Code électoral consacre donc une inégalité, plus apparente, entre les mouvements représentés à la chambre et ceux qui ne le sont pas.

C’est au regard de cette inégalité que le mouvement politique En Marche ! a déposé un recours en référé devant le Conseil d’État contre la décision du CSA ne faisant qu’appliquer l’article 167-1 du Code électoral[8].

Un dispositif à la légalité douteuse

Le Conseil d’État s’est déjà prononcé sur cette question en 1997[9]. Il a refusé de sanctionner cette pratique de l’avantage concurrentiel en termes de propagande dont bénéficient les formations politiques en place, considérant que les articles 19, 25 et 2-1 du PIDCP et les articles 10 et 14 de la CEDH ainsi que l’article 3 de son premier protocole additionnel  n’avaient pas été méconnus. Si les considérants de l’arrêt sont peu éclairants, la publication des conclusions de Christine Maugüé laisse transparaître la signification de l’époque de l’article 167-1 du Code électoral : « Par cet article, les pouvoirs publics ont entrepris d’organiser l’accès à l’antenne de toutes les formations politiques sur les chaînes et radios publiques pour permettre précisément aux électeurs d’exprimer leurs choix »[10].

La proportionnalité de la représentativité et du temps de propagande ne semble pas être en question à partir du moment où les formations politiques peuvent s’exprimer. Ce raisonnement semble d’ailleurs omettre une dernière inégalité, celle des candidats dont la formation n’est pas représentée à l’Assemblée Nationale et qui ne présente pas 75 candidats et donc ne permet pas l’accès de toutes les formations politiques. Ces derniers se voient privés de la possibilité de faire une campagne audiovisuelle. Il peut alors s’agir de nouvelles forces politiques émergentes, de mouvements politiques locaux, de députés sortants non-inscrits, de candidats ayant changé de famille politique etc.

Cette décision fait suite à une jurisprudence constante du Conseil d’État qui refuse de sanctionner les dispositions qui aurait « tendance à favoriser les courants politiques qui bénéficient déjà d’une reconnaissance institutionnalisée »[11]. La propagande audiovisuelle est alors étrangement accordée aux mouvements politiques et non aux candidats. De plus, elle constitue un avantage pour les partis déjà installés. Autrement dit, pour être député il faut bénéficier d’une représentativité pour avoir une chance, plus tard, d’être représentatif. On se retrouve bien dans un système auto-reproductif.

L’exercice du pouvoir semble faciliter l’accès aux médias ce qui crée une tendance à l’autoreproduction d’une élite élective[12]. Si le professeur Gerstlé semblait cantonner cette réflexion à l’élection présidentielle, l’article 167-1 du Code électoral la consacre malheureusement pour l’élection législative. Ces inégalités dans l’accès à la propagande audiovisuelle génèrent une hiérarchie entre mouvements politiques et des catégories de candidats (petits, moyens et grands). Il est alors possible de reprendre la critique du professeur Gerstlé selon laquelle cette propagande inégale déforme considérablement la représentation de l’espace politique « par rapport à la réalité des forces politiques en présence, et cela au bénéfice de la structure du pouvoir en place »[13].

Si l’inconventionnalité n’a pas été reconnue, on peut cependant se poser des questions sur la constitutionnalité de telles dispositions. Le référé déposé ce 25 mai soulèvera-t-il une question prioritaire de constitutionnalité ?

En 1966 le texte n’a pas été déféré au Conseil constitutionnel, la saisine parlementaire et la question prioritaire de constitutionnalité n’étant instaurées que bien plus tard. Le Conseil constitutionnel n’a, à notre connaissance, pas utilisé la modification ultérieure de l’article 167-1 pour contrôler cette répartition inégale du temps d’antenne. En cas de QPC le Conseil constitutionnel pourrait alors être amené à envisager de nombreuses questions au regard de cette dispositions et de ses justifications.

Si la jurisprudence sur l’incompétence négative du Conseil constitutionnel n’était pas développée en 1966, l’article 167-1 pourrait-il en être frappé au travers d’une QPC ? L’atteinte au pluralisme des courants d’idées et d’opinions politiques résulterait alors d’une imprécision de la notion de majorité ? Quels sont les groupes dans la majorité ? Les groupes votant tantôt pour des textes de la majorité tantôt contre pourront bénéficier de quel temps de parole ?  Les candidats se présentant pour la « majorité présidentielle » mais non représentés par un groupe à la chambre basse peuvent-ils décemment être relégués à une propagande de 12 minutes ? Comment ont-été décidées ces durées (1h30 à répartir, 12 minutes pour les partis non représentés, aucune durée pour les autres) ? Le caractère discrétionnaire de cette différenciation ne porte-t-elle pas atteinte au principe d’égalité (notamment au regard de la nécessité de mettre en adéquation les moyens de la discrimination avec le but poursuivis) ?

À l’occasion du recours en référé liberté précédemment évoqué, le mouvement politique du Président de la République a, en plus de demandé la suspension de la décision du CSA fixant son temps de propagande, soulevé une question prioritaire de constitutionnalité en ce qui concerne la base légale de la décision du CSA : l’article L.167-1 du Code électoral.

Le Conseil d’État accepte de transférer la QPC en considérant comme sérieuses les potentielles atteintes à l’expression pluraliste des opinions, à la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation, au principe d’égalité du suffrage ainsi qu’à la liberté d’expression. Le caractère sérieux de la question est également justifiée selon le Conseil « compte tenu des évolutions intervenues dans les circonstances de droit et de fait depuis l’édiction des dispositions de l’article L. 167-1 du code électoral » (CE, n°410833, Association « En Marche ! », ordonnance du 29 mai 2017, cons. 7). Cette courte précision constitue-t-elle un revirement par rapport à sa position de 1997 ou n’est-elle que la référence à une évolution des campagnes électorale ? Quelles pourraient être ces évolutions ? Que recouvrent-elles ? Les principes de pluralisme et d’égalité varieraient-ils en fonction des moyens technologiques mobilisés pour la campagne ou des résultats à l’élection présidentielle ? L’économie de moyen du Conseil d’État ne peut qu’attiser notre curiosité quant à la décision que rendra prochainement le Conseil constitutionnel. La disposition L. 167-1 du Code électoral est donc entre les mains de ce dernier et le moyen qui a le plus de chance d’aboutir est probablement l’atteinte au principe d’égalité du suffrage.

Le principe d’égalité de nouveau en question

Plus largement, ces règles posent des difficultés du point de vue des principes de la démocratie et plus spécifiquement du principe d’égalité. La représentativité passée ne préjuge-t-elle pas de la volonté du corps électoral ? Les citoyens peuvent changer d’idées, d’opinion depuis la précédente législature et ne plus se reconnaître dans certains groupes parlementaires. De même, le corps électoral est systématiquement renouvelé par de nouveau citoyens et la disparition de certains, comment justifier cette présomption de représentativité au regard d’un corps électoral nouveau ?

Préjuger de la décision du peuple c’est donc porter atteinte à sa liberté de construire son choix sans influence. Or, l’égalité des armes des candidats est précisément une des composantes de la liberté de l’électeur selon Charles Debbasch : « Dans sa décision du 18 sept. 1986, le Conseil constitutionnel juge que l’objectif à réaliser est que les auditeurs et les téléspectateurs, […], soient à même d’exercer leur libre choix sans que les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions, ni qu’on puisse en faire des objets d’un marché. Les organes de radio et de télévision doivent mettre à même les auditeurs et les téléspectateurs de faire leur libre choix. Or n’est-ce pas un des éléments du libre choix que de donner aux différents candidats des armes égales dans la campagne ? […] »[14].

L’article 167-1 en instaurant une inégalité susceptible d’influencer la liberté de l’électeur constitue une ingérence du législateur et donc des pouvoirs publics dans le processus électoral. Pour paraphraser le professeur Debbasch, si les combats pour le suffrage, puis pour l’universalité de celui-ci ont été remportés, celui de la neutralité des organes de l’État reste encore le défi des sociétés modernes, notamment dans les dispositions de régulation de la campagne électorale[15].

Le principe d’égalité n’est donc pas appliqué de manière égale en tant que composante de la liberté de choix de l’électeur. C’est le député Mitterrand, qui, déjà en 1966, soulevait l’ironie par une simple question : « En quoi les progrès de la technique et l’avènement des moyens audiovisuels auraient-ils pu changer le droit ? »[16] . Le député évoque alors que pour l’ensemble des armes de propagande disponibles pendant la campagne (affiches électorales, circulaires, bulletins de vote etc.) les candidats ont toujours bénéficié d’une égalité stricte, pourquoi la technologie (donc une nouveauté technique) changerait la règle de principe (donc une conception fondamentale à l’équation démocratique). Le député plaide alors pour le maintien de « l’égalité des chances » car « Le choix de l’électeur doit être respecté. La souveraineté nationale appartenant au peuple, si on ne respecte pas le libre choix de ce dernier, on manque à la souveraineté nationale. La Constitution précise que les partis et les groupements politiques concourent à l’expression du suffrage. Ils doivent alors y concourir dans des conditions correctes et honnêtes »[17].

L’égalité des chances, composante de la liberté de choix est alors très bien décrite par le rapporteur Dailly : « dès lors que s’ouvre une campagne électorale, il n’existe plus ni majorité ni opposition, mais seulement des partis, des groupements politiques dont l’existence est reconnue non seulement par le préambule de la Constitution, qui se réfère à la Déclaration des droits de l’homme, mais par l’article 4 de la Constitution […] qui cherchent l’adhésion du corps électoral et doivent disposer de chances égales devant le pays, surtout de la chance égale de se faire entendre »[18].

La liberté de choix des électeurs se retrouve contrainte par le jeu des partisans et la démocratie tombe aux mains des formations, c’est malheureusement la conséquence diamétralement opposée à la volonté de De Gaulle et de la Constitution de la Vème République. À défaut d’une censure du Conseil constitutionnel, c’est d’une intervention du législateur dont la compétition audiovisuelle aurait bien besoin. Le rétablissement d’une égalité des armes en matière de propagande radiodiffusée et télédiffusée permettrait de rétablir la libre expression des courants d’opinions politiques, le pluralisme et donc le libre choix de l’électeur, pièce maitresse d’un système démocratique.

Il s’agirait alors de substituer à cette vision bipartisane tronquée de la vie politique française, une vision plus franche de l’échiquier politique. Permettant ainsi de vrais débats d’idées, de toutes les idées. Pour répondre aux craintes de Georges Pompidou en 1966, la contradiction heuristique de « mini-partis », loin de constituer une « prime à la division »[19] constituerait alors de véritables lanceurs d’alertes politiques ou de nouvelles sources d’approvisionnement et d’enrichissement du débat public. Suggérer que le peuple puisse se confondre dans de mauvaises idées, s’éparpiller auprès de formations politiques indignes de la Nation c’est plaider pour un régime aristocratique dans lequel une élite (en l’occurrence élective) se targue de dicter aux citoyens quels choix ils ont droit de faire et lesquels ils n’ont pas le droit d’émettre.

Josselin Rio

[1] Dans sa rubrique en ligne « Le pluralisme politique et les campagnes électorales » le CSA précise, au sujet du « pluralisme en période électorale », « Les règles encadrant l’accès des candidats ou des partis à l’antenne des médias ».

[2] CSA, Délibération n° 2011-1, du 4 janvier 2011 relative au principe de pluralisme politique dans les services de radio et de télévision en période électorale. Voir également : CSA, Recommandation n°2017-05 du 26 avril 2017 aux services de radio et de télévision relative aux élections législatives de juin 2017. Voir également : CSA Décision n° 2017-254 du 23 mai 2017 fixant la durée des émissions de la campagne électorale en vue des élections législatives de juin 2017.

[3] CSA, Rapport sur les élections législatives des 10 et 17 juin 2012.

[4] CSA, Décision n°2012-312 du 15 mai 2012 relative aux conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions de la campagne électorale en vue des élections législatives de juin 2012 et Décision n°2012-325 du 22 mai fixant la durée des émissions de la campagne électorale en vue des élections législatives de juin 2012.

[5] Loi n°66-1022 du 29 décembre 1966 modifiant et complétant le code électoral.

[6] CSA, Rapport sur les élections législatives des 10 et 17 juin 2012, p.16.

[7] CSA, Décision n° 2017-254 du 23 mai 2017 précitée, article1.

[8] PIQUARD (A.), « Clips de campagne : La République en marche dépose un recours au CSA », Le Monde, 25 mai 2017 : «  ‘La République en marche a saisi le juge des référés du Conseil d’Etat au nom de la défense du pluralisme politique , de l’équité entre les formations politiques et de la nécessaire prise en compte de la demande profonde de renouveau exprimée par les électeurs lors de l’élection présidentielle’, a annoncé jeudi 25 mai par communiqué Catherine Barbaroux, présidente par intérim du mouvement ».

[9] CE, Sous-section réunie, n°187697, publié au recueil Lebon.

[10] MAUGÜÉ (C.), Élection législatives 1997 : l’intervention du C.S.A. en matière de retransmission télévisée, Petites affiches, 9 juillet 1997, n° 82, p. 35.

[11] Ibid : « Ajoutons que vous avez déjà rejeté à au moins deux reprises un moyen tiré de la méconnaissance des stipulations des articles 2 et 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques par la loi du 7 juillet 1977 relative aux élections à l’assemblée européenne, dont l’article 19 détermine de la même façon le temps de parole alloué aux listes de candidats en fonction de la constitution ou de la non-constitution d’un groupe parlementaire à l’Assemblée nationale ou au Sénat par les partis et groupements qui les présentent (C.E., assemblée, 23 novembre 1984, Roujansky et autres, p. 383 ; C.E., assemblée, 17 février 1995, Meyet et autres, p. 79) ».

[12] GERSTLÉ (J.), Médias et campagnes électorales, in Élections et campagnes électorales, Regards sur l’actualité n°329, mars 2007, p.43 : « Ces opportunités d’accès sont très inégalement distribuées dans le paysage politique. D’une manière générale, on peut considérer que l’exercice du pouvoir facilite grandement l’accès aux médias. Il s’accompagne en effet d’authentiques ressources de communication, proportionnelles à la position de pouvoir occupée ».

[13] Ibid.

[14] DEBBASCH (C.), Contrôle par le Conseil constitutionnel de l’égalité d’accès aux médias audiovisuels durant les campagnes électorales, Recueil Dalloz 1990 p.545.

[15] Ibid : « Tout le combat démocratique a consisté à passer de l’absence de suffrage au suffrage restreint, puis du suffrage restreint au suffrage universel. Le second combat démocratique a porté sur la neutralité de l’Etat afin d’éviter que les organes de l’Etat pèsent sur le processus électoral. Il a fallu donc éliminer les interventions du pouvoir dans les élections et passer de la candidature officielle ou quasi officielle à la candidature totalement libre ».

[16] Voir l’intervention de MITTERRAND (F.), à l’Assemblée Nationale, première lecture, Compte rendu intégral des débats, 1ère séance du Mercredi 7 décembre 1966, JORF, 8 décembre 1966, p.5319.

[17] Ibid., p.5321.

[18] DAILLY (É), rapporteur de la commission des lois au Sénat, deuxième lecture, précité, p.2776.

[19] Voir en ce sens l’intervention de POMPIDOU (G.), à l’Assemblée Nationale, première lecture, précitée, p.5324. Le Premier ministre de l’époque illustre dans un long plaidoyer sa croyance dans les bienfaits d’un système bipartisan et les dangers d’un système pluraliste à outrance.