Les élections sénatoriales du dimanche 27 septembre 2026 étant terminées, le Sénat va pouvoir examiner le projet de loi ingérence étrangère dont le contenu est très succinct. L’auteur de ces lignes sera auditionné au cours d’une table-ronde des professeurs de droit le 6 octobre au matin et aura l’occasion d’exprimer son inquiétude concernant le sujet ici traité, proposant un certain nombre de modifications aux textes en vigueur, du code électoral et de la loi de 1988, en particulier en vue de l’élection présidentielle.
Dans notre article précédent (n°1/4), nous avons évoqué l’hypothèse d’un contournement possible de l’interdiction des prêts des personnes physiques aux candidats, interdiction spécifique de l’élection présidentielle.
Pour rappel, comme expliqué dans l’article précédent, l’élection présidentielle est particulière, dérogatoire au droit commun, régie par les articles 6 et 7 de la Constitution et par les dispositions spéciales de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel régulièrement actualisée. Or cette loi dispose, et c’est une dérogation par rapport au droit commun et plus précisément à l’article L. 52-7-1 du code électoral, dans son article 3.II que :
Les personnes physiques ne peuvent, dans le cadre de l’application des dispositions des articles L. 52-7-1 et L. 52-8 du code électoral, accorder des prêts et avances remboursables aux candidats.
Cependant, il est à craindre, c’était le premier problème, un contournement de cette interdiction via les partis politiques, comme le président de la CNCCFP en a évoqué l’hypothèse dans une interview de la semaine passée. On reviendra à notre article précédent pour une explication en détail de cette hypothèse.
Une telle hypothèse soulève trois risques :
- Un contournement problématique du point de vue du financement des campagnes électorales par des personnes fortunées ?
- Un contournement problématique du point de vue du risque d’ingérence étrangère ?
- Un contournement problématique du point de vue de la sincérité du scrutin ?
Le premier de ces risques est développé ci-dessous, en attendant les deux prochaines articles qui développeront les deux autres risques.
Deuxième problème : un contournement potentiellement problématique du point de vue du financement des campagnes électorales par des personnes fortunées ?
Le contournement de l’interdiction des prêts des personnes physiques aux candidats de l’élection présidentielle par l’intermédiaire des partis politiques pose plusieurs problèmes.
En effet, le prêt par des personnes physiques constitue aujourd’hui un des principaux éléments de fragilité du système de financement des campagnes électorales, pour plusieurs raisons, parfaitement identifiées par la CNCCFP et par la doctrine.
Tout d’abord, du point de vue des règles de financement et de l’égalité entre candidats, cela pose une difficulté car ces prêts peuvent permettre de contourner les règles sur la limitation du montant des dons des personnes physiques, car le régime du prêt est très libéral, en particulier si le taux d’intérêt est au dessus du taux d’intérêt légal. Ceci implique, par exemple, que des personnes milliardaires pourraient venir financer la campagne d’un candidat en prêtant de l’argent au parti politique qui lui même prêterait cet argent aux candidats. Au contraire, l’interdiction des prêts des personnes physiques aux candidats constitue normalement, en vertu de la loi de 1962, une digue contre ce phénomène.
Pour ce qui concerne les partis politiques, puisque ce serait ici l’hypothèse, l’article 11-3-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique créé par la loi n°2017-1339 du 15 septembre 2017 – art. 25 (V) prévoit que :
Les personnes physiques peuvent consentir des prêts aux partis ou groupements politiques dès lors que ces prêts ne sont pas effectués à titre habituel. La durée de ces prêts ne peut excéder cinq ans. Un décret en Conseil d’Etat fixe le plafond et les conditions d’encadrement du prêt consenti pour garantir que ce prêt ne constitue pas un don déguisé. Le parti ou groupement politique fournit au prêteur les informations concernant les caractéristiques du prêt s’agissant du taux d’intérêt applicable, du montant total du prêt, de sa durée ainsi que de ses modalités et de ses conditions de remboursement (…) Il communique à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, dans les annexes de ses comptes, un état du remboursement du prêt consenti. Il lui adresse, l’année de sa conclusion, une copie du contrat du prêt.
Cette disposition est complétée par les dispositions réglementaires. Le décret n° 2017-1795 du 28 décembre 2017 modifiant le décret n°90-606 du 9 juillet 1990 pris pour l’application de la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques prévoit que :
« Les partis ou groupements politiques peuvent emprunter auprès de personnes physiques à un taux compris entre zéro et le taux d’intérêt légal en vigueur au moment du consentement des prêts. Le taux d’intérêt légal est celui applicable aux créances des personnes physiques n’agissant pas pour des besoins professionnels. Ces prêts sont consentis aux conditions suivantes : 1° La durée de chaque prêt est inférieure ou égale à 24 mois ; 2° Le montant total dû par chaque parti ou groupement politique dans le cadre des prêts consentis par les personnes physiques est inférieur ou égal à 15 000 € ».
On pourrait considérer que ces dispositions limitent très fortement la capacité de financement des personnes fortunées dans le cadre des campagnes électorales. Mais ce n’est pas si simple.
En effet, ces dispositions limitatives, limitant les prêts à 24 mois et le montant à 15.000 euros, ne sont valables que pour les prêts se situant à un taux d’intérêt inférieur au taux d’intérêt légal, certes tout de même de 6,84 % pour les créances des personnes physiques n’agissant pas pour des besoins professionnels (Arrêté du 26 juin 2026 relatif à la fixation du taux de l’intérêt légal).
A contrario, lorsque le taux est au dessus du taux d’intérêt légal, ces limitations ne s’appliquent pas : il n’y pas de plafond et le prêt doit simplement être remboursé dans les 5 ans.
Ainsi, comme le note la CNCCFP dans son rapport 2025 (p. 60) :
Initialement dépourvus de cadre juridique spécifique, le recours
à ces emprunts a été prévu par la loi du 15 septembre 2017.Ce dispositif vise à prévenir les risques de contournement
de la réglementation applicable aux dons (plafond annuel
de 7 500 euros par an et par personne physique, tous partis
politiques confondus), en précisant les conditions dans
lesquelles de tels prêts peuvent être consentis.Ainsi, les prêts accordés par des personnes physiques sont
soumis à plusieurs exigences. Leur durée ne peut excéder cinq
ans. Lorsque le taux d’intérêt est inférieur au taux d’intérêt
légal, un encadrement renforcé s’applique [nous soulignons ] : la durée du prêt est alors limitée à vingt-quatre mois et le montant total des prêts consentis par une même personne physique à un parti politique ne peut excéder 15 000 euros.En revanche, aucun plafond global n’est prévu s’agissant
du montant total des emprunts pouvant être contractés (…)Le législateur a également instauré des obligations déclaratives destinées à assurer la transparence et le suivi de ces
opérations. L’année de sa conclusion, le parti est tenu de
transmettre à la Commission une copie du contrat de prêt.
En outre, un état actualisé de la situation de ces emprunts,
précisant notamment leur remboursement, doit être présenté
chaque année en annexe des comptes.
Enfin, les prêts consentis par des personnes physiques ne
peuvent revêtir un caractère habituel. Cette disposition vise
à prévenir toute relation de dépendance financière durable
entre un parti politique et ses prêteurs.
Au dessus du taux d’intérêt légal, la capacité de prêter s’avère donc très large.
Au demeurant, le critère selon lequel « Les personnes physiques peuvent consentir des prêts aux partis ou groupements politiques dès lors que ces prêts ne sont pas effectués à titre habituel » est un critère fragile. Il existe actuellement une difficulté pour déterminer ce dont il s’agit. La CNCCFP note dans son dernier rapport de 2025 (p. 43) que :
« En l’absence de disposition spécifique dans le code électoral, elle retient les critères judiciaires du délit d’habitude qui est ainsi caractérisée à partir de deux occurrences sur une période de six ans »
Signe du flottement, le rapport de 2025 ne reprend pas le rapport de 2024 qui faisait état à cette époque et de façon beaucoup plus précise (p. 77) d’un :
même prêteur a consenti au moins cinq prêts, répartis sur une ou
plusieurs élections, d’un montant total égal ou supérieur à 75 000 euros ;
Par ailleurs, la difficulté ici est que la définition pénale a jusqu’ici établie pour l’exercice illégal de la profession de banquier, et non pour la matière électorale.
Certaines jurisprudences pénales indiquent que cette notion « d’habitude » débute généralement à partir du second acte (Cass. crim., 24 mars 1944, D. 1944, p. 75 ; Cass. crim., 5 févr. 2003, n° 01-87.052), mais en réalité en matière d’exercice illégal de la profession de banquier, les magistrats se sont démarqués de cette solution en exigeant que les opérations bancaires, et notamment l’octroi de crédits, aient été réalisées auprès de plusieurs personnes. Ainsi, le seul fait de constater que le prévenu a consenti plusieurs prêts successifs à une même société ne permet pas de retenir le caractère habituel de cet acte au sens du Code monétaire et financier (Cass. crim., 2 mai 1994, n° 93-83.512 ; Cass. com., 3 déc. 2002, n° 00-16.957 P ; Cass. com., 30 juin 2015, n° 14-14.443). Une décision de la cour d’appel de Paris juge que le caractère habituel des opérations de banque effectuées par des personnes non agréées suppose « la recherche de clientèle » et l’incrimination étudiée « a pour objet de réprimer les prêteurs d’habitude se présentant comme des professionnels auprès de plusieurs emprunteurs éventuels » (CA Paris, 26 juin 1995, Rev. dr. bancaire 1996.233, obs. Crédot et Gérard).
Cette définition est donc d’application malaisée, a fortiori dans le cadre électoral où le problème pourrait être moins le prêt régulier à des candidats par une personne très fortunée (même si cela existe), qu’un nombre limité de prêts venant financer de façon tout à fait considérable une campagne, ce qui conduirait à un contournement frontal de la législation sur les dons.
Le problème juridique a été bien compris par les acteurs. Dans le cadre d’affaires concernant le RN, le caractère pour l’instant non établi juridiquement du prêteur à titre habituel à été soulevé.
Cependant, non seulement la force juridique de cette limite légale est discutée, mais elle n’empêcherait pas des personnes très riches de financer occasionnellement un parti politique pour des montants très élevés, contestant ce qu’il faut entendre par prêt à titre habituel au demeurant. Et que cet argent soit ensuite utilisé pour montrer un contrat de prêt entre le parti et le candidat.
Pour certains partis politiques qui ont traditionnellement des difficultés à avoir accès au secteur bancaire, on pourrait y voir une manne.
Et ceci apparaît d’autant moins théorique que certains milliardaires français ne cachent plus leur soutien à tel ou tel parti politique.
Par exemple, dans un article publié par Public Sénat en juillet 2025, Louis Mollier-Sabet indiquait :
« C’est d’ailleurs pour le motif d’exercice illégal du métier de la profession de banquier – ainsi que celui de blanchiment – qu’est inquiété Pierre-Édouard Stérin dans une autre enquête menée par la police judiciaire de Marseille, révèle Le Monde. Dans cette affaire distincte de celle des perquisitions au siège du RN, les enquêteurs soupçonnent le milliardaire ultra-conservateur d’avoir financé de nombreux candidats d’extrême droite – très majoritairement RN – pendant les municipales de 2020 et les régionales de 2021. D’après une source judiciaire interrogée par Le Monde, « les prêteurs officiellement enregistrés dans les comptes de campagne de plusieurs candidats ne seraient en réalité que des faux nez de Pierre-Édouard Stérin », qui aurait pu prêter jusqu’à 1,8 million d’euros à des candidats par ce montage financier ».
Dans cet article, on peut d’ailleurs noter que le trésorier du RN indiquait :
Nous usons de cette possibilité offerte par la loi, possible pour toutes les élections sauf pour la présidentielle [nous soulignons], car, malgré notre dossier de plus en plus solide de demande de prêt, aucune banque française ne nous finance », se défend ainsi Kévin Pfeffer, trésorier du Rassemblement national. Au total, le parti lepéniste affichait fin 2023 plus de 20 millions d’encours à rembourser « auprès de personnes physiques », le plus ancien emprunt remontant à 2007, selon la CNCCFP. Pour la seule campagne des élections européennes de 2024, le parti de Jordan Bardella s’est appuyé à plus de 87 % sur quelque 225 particuliers, qui lui ont avancé près de 4,5 millions d’euros – dont une trentaine de prêts d’au moins 50 000 euros.
On remarque ici que le trésorier du RN tenait aussi pour acquis l’impossibilité d’utiliser ce type de technique pour l’élection présidentielle…
Outre Pierre-Edouard Stérin dont le projet Périclès avait déjà fait l’objet d’une certaine médiatisation, ce dernier s’étant rendu célèbre par son absence à la commission d’enquête sur l’organisation des élections en France, on cite régulièrement les noms, par exemple de Matthieu Pigasse pour la gauche et l’extrême gauche, et de Vincent Bolloré pour la droite et l’extrême droite.
Est-il envisageable au regard des éléments présentés ci-dessus que ces derniers prêtent de l’argent à des partis politiques qui eux-mêmes reverseraient, sous forme de prêt ou de versement définitif, cet argent à des candidats à l’élection présidentielle ?
Et dans ce cas, que penser de l’égalité des armes et du poids de l’intervention de personnes très riches dans la vie politique française ? Certains estimeront qu’elles pourraient permettre de contourner utilement les faillites du système bancaire… D’autres que cela leur donnerait un poids excessif.
Les inquiétudes ne sont pas de ce point de vue illégitimes, car outre l’hypothèse d’un financement indirect par contournement de la loi de 1962, il existe d’autres sujets.
Le fait par exemple de posséder des maisons d’édition peut présenter un certain nombre d’avantages. Ainsi par exemple les livres publiés par les candidats pendant les campagnes électorales font l’objet d’un régime dérogatoire. En effet, si l’ouvrage a un contenu électoral, il devrait être soumis tant à l’interdiction de financement par une personne morale qu’à l’interdiction de publicité commerciale, mais certains aménagements sont tolérés. Si l’ouvrage constitue la « présentation du programme du candidat », outre le coût de sa promotion, le coût de son édition et de sa commercialisation doit figurer au compte de campagne (Cons. const., 20 nov. 2012, n° 2012-4645 AN, Savoie, 1re circ.). Mais lorsqu’il existe un contrat avec une maison d’édition, les dépenses de promotion peuvent être payées par l’éditeur, dans le respect du plafond des dépenses électorales et sans remboursement possible. La CNCCFP indique que cette solution est dérogatoire à l’interdiction du financement d’une campagne électorale par une personne morale (lorsque l’éditeur est une société), mais elle a été retenue par le Conseil constitutionnel et permet de s’assurer de l’exhaustivité du compte de campagne et du respect du plafond des dépenses (CNCCFP, Guide du candidat et du mandataire relatifs à l’élection des représentants au Parlement européen, 2025-2026, p. 54). Cela n’en constitue pas moins un avantage potentiel si on a le soutien d’un éditeur important pour réaliser une campagne électorale.
Il en va de même lorsqu’on dispose de médias. Ainsi des polémiques récurrentes concernant la chaîne de télévision CNews. Par exemple, l’ARCOM a le 15 juin 2026 mis en demeure la chaîne CNews de se conformer à l’exigence d’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion, ou épinglé CNEws pour son suivi de la campagne électorale à Paris par une mise en demeure du 17 juin 2026, pour la diffusion le 20 mars 2026, à deux jours du second tour et à quelques heures du début de la période de silence électoral, d’un reportage intitulé « Rachida Dati à la conquête de Paris », suivi d’une émission en plateau. L’Arcom a considéré, après instruction, que ce reportage et les échanges qui l’ont suivi présentaient un manque de mesure et d’honnêteté dans les commentaires et présentations de la campagne, caractérisant un manquement de la chaîne à ses obligations.
Certes CNews n’a pas le monopole des reproches : ainsi le 10 juin 2026, l’Arcom a mis en demeure Radio France de respecter ses obligations en matière de pluralisme politique. En effet, l’analyse des temps de parole des personnalités politiques diffusés sur les antennes de France Inter et de France Info fait apparaître que les prises de parole du Rassemblement national sont très majoritairement diffusées la nuit et se traduisent par une sous-représentation de ce parti à l’antenne le jour.
En tout état de cause, cela a conduit l’ARCOM, dans un communiqué de presse du 9 juillet 2026, à considérer que le temps de nuit ne devrait plus entrer en ligne de compte à compter du 1er octobre 2026, prolongeant la jurisprudence du Conseil d’Etat (CE, 13 janv. 2023, n° 462663, SESI).
On notera enfin, pour terminer sur ce point, que l’implication trop forte d’une chaîne de télévision dans une campagne pourrait être considérée comme un financement illégal. Concernant l’élection présidentielle de 2022, É. Zemmour avait fait l’objet d’une réduction-sanction de 200 000 € de son remboursement en lien avec un financement illégal de campagne électorale, en raison du soutien de la chaîne CNews dont il avait bénéficié avant sa déclaration de candidature. La CNCCFP souligne ainsi que « le format de l’émission “Face à l’info”, diffusée à une heure de grande écoute » a offert « une tribune à M. Éric Zemmour pour la diffusion des idées qui sont au fondement de son engagement dans la campagne pour l’élection présidentielle », ce qui a été considéré comme un financement illégal (CNCCFP, décision du 14 déc. 2022 relative au compte de campagne de M. Éric Zemmour candidat à l’élection du président de la République des 10 et 24 avr. 2022).
Conclusion : un risque tangible. Pour l’adoption de la proposition de la CNCCFP instituant un plafond.
Au regard de l’ensemble de ces éléments, qu’il s’agisse du financement indirect via des prêts de personne physique au parti finançant ensuite un candidat, du financement direct d’une campagne électorale via l’édition, ou de l’influence (voire du financement) via des médias audiovisuels, le risque d’une intervention accrue des personnes fortunées semble très tangible pour ce qui concerne l’élection présidentielle de 2027.
On ne peut dans cette perspective que se montrer favorable à la proposition de la CNCCFP exprimée dans son rapport de 2023 (proposition n°11, p. 132), reprise par son rapport 2024 (p. 125) :
À l’exception de l’élection présidentielle, les personnes physiques peuvent prêter des fonds à un candidat ou à un parti politique. En pratique, ces prêts sont souvent d’un montant important, par exemple 20 % des prêts aux candidats aux élections législatives dépassaient 20 000 euros et certains prêts contractés par des partis politiques ont atteint près de 300 000 euros. Ces montants sont de nature à créer un risque de dépendance vis‑à‑vis de certains intérêts particuliers.
Afin de limiter les risques, le montant individuel des prêts consentis par chaque personne physique pourrait être limité comme suit :
- aux partis politiques à 50 000 euros par an et par personne ;
- aux candidats à 10 000 euros par élection et par personne.
Le projet de loi ingérences étrangères pourrait être la bonne occasion d’introduire une telle limitation…
…en plus d’un critère de nationalité ou de résidence, car il y a pire que les éléments développés ci-dessus : l’hypothèse qu’un tel contournement serve à une ingérence étrangère.
Ce qui fera l’objet de l’article suivant !
Romain Rambaud
