Le Conseil constitutionnel a publié, suite à sa décision n° 2017-138 ORGA du 9 mars 2017, un communiqué de presse annonçant que « Le Conseil constitutionnel arrêtera samedi 18 mars 2017 la liste officielle des candidats à l’élection présidentielle. Cette liste sera rendue publique par le Président Laurent Fabius à l’occasion d’un point de presse organisé au Conseil constitutionnel à 11 heures 30 ce même jour ». Cette liste sera ensuite normalement publiée par le gouvernement dans la foulée ou le lendemain. L’occasion de revenir sur cet acte et ses conséquences juridiques.
Les vérifications opérées par le Conseil
En vertu de la loi organique de 1962, le Conseil constitutionnel, après avoir vérifié la validité de toutes les présentations qui lui ont été adressées, doit « s’assurer du consentement des personnes présentées qui, à peine de nullité de leur candidature, doivent lui remettre, sous pli scellé, une déclaration de leur situation patrimoniale conforme aux dispositions de l’article L.O. 135-1 du code électoral et l’engagement, en cas d’élection, de déposer deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant l’expiration du mandat ou, en cas de démission, dans un délai d’un mois après celle-ci, une nouvelle déclaration conforme à ces dispositions qui sera publiée au Journal officiel de la République française dans les huit jours de son dépôt ». On peut faire quelques remarques sur ces dispositions, qui ne précisent pas que le Conseil constitutionnel exerce également un contrôle de l’éligibilité des candidats à la Présidence de la République (Krivine, 1969).
D’une part, on note que le Conseil constitutionnel doit vérifier le consentement du candidat. Cette disposition est fondamentale. En effet, tous les parrains peuvent présenter n’importe quel candidat mais il ne saurait être question de forcer quelqu’un à l’être. C’était l’hypothèse Alain Juppé : s’il avait réuni 500 présentations, il aurait du dire s’il était ou non consentant à se lancer, ce qu’il a anticipé. Le Conseil constitutionnel avait publié le 6 mars 2017 un communiqué pour faire le point sur cette question : « Enfin, il est rappelé que l’obtention des 500 parrainages constitue une condition nécessaire mais non suffisante pour figurer sur la liste des candidats établie par le Conseil constitutionnel. D’une part, les parrainages doivent émaner d’au moins 30 départements ou collectivités d’outre-mer, sans que plus d’un dixième – c’est-à-dire plus de 50 signatures – puissent provenir d’un même département ou d’une même collectivité d’outre-mer. D’autre part, en vertu de l’alinéa 9 du I de l’article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel, le Conseil constitutionnel ne peut retenir une candidature qu’après s’être assuré du consentement de la personne parrainée – qui doit prendre la forme d’un écrit signé – et après avoir reçu, sous pli scellé, une déclaration de sa situation patrimoniale, et cela avant le vendredi 17 mars 18 heures, date et heure limites de réception des parrainages au Conseil constitutionnel ».
D’autre part, la loi organique prévoit en effet que le Conseil constitutionnel reçoit de la part des candidats une déclaration de leur situation patrimoniale et l’engagement, en cas d’élection, de déposer deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant l’expiration du mandat ou, en cas de démission, dans un délai d’un mois après celle-ci, une nouvelle déclaration qui sera publiée au Journal officiel de la République française dans les huit jours de son dépôt. Ces dispositions ont été précisées par le décret du n°2016-1819 du 22 décembre 2016 qui a modifié le décret du 7 mars 2001. En vertu du nouvel article 9-2, les déclarations de situation patrimoniale sont déposées au Conseil constitutionnel au plus tard le dernier jour de réception des présentations, et en vertu de l’article 9-3, l’engagement de remettre une nouvelle déclaration de patrimoine à l’expiration du mandat est joint à la première déclaration. Ces règles ont un objet simple : connaître l’état du patrimoine d’un candidat à l’élection du président de la République pour opérer au bout de cinq ans un comparatif entre l’avant et l’après.
On reviendra sur la question des déclarations de patrimoine, puisque désormais, en vertu de la loi organique de 2013, et du décret de 2001 modifié, « Les déclarations de situation patrimoniale sont transmises par le Conseil constitutionnel à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique au plus tard le jour où est rendue publique la liste des candidats à l’élection du Président de la République » (article 9-4), laquelle va assurer la publication de toutes les déclarations de patrimoines des candidats, et non comme auparavant du seul candidat élu (article 9-5). Les effets d’une telle nouveauté ne sont pas connus mais on peut y voir une autre manifestation du droit électoral de la démocratie continue.
La publication de la liste des candidats
La décision du Conseil constitutionnel est rapide, dès le lendemain de la date limite de réception des candidatures. Elle devrait naturellement conduire à ce que la liste soit publiée très rapidement par le gouvernement, très en amont de la date butoir prévue par les textes. En vertu de l’article 3.I de la loi du 6 novembre 1962, « Quinze jours au moins avant le premier tour de scrutin ouvert pour l’élection du Président de la République, le Gouvernement assure la publication de la liste des candidats ». Cette disposition a été précisée par l’article 7 du décret du 8 mars 2001 relatif à l’élection présidentielle, récemment réformé, en vertu duquel « Le Conseil constitutionnel, après s’être assuré de la régularité des candidatures et du consentement des candidats, en arrête la liste. L’ordre des candidats est celui établi par le Conseil constitutionnel. La publication de cette liste au Journal officiel intervient au plus tard le troisième vendredi précédant le premier tour de scrutin ». La date limite de publication de la liste des candidats au Journal officiel est donc le vendredi 7 avril. Le Conseil constitutionnel aura donc anticipé cette date butoir de trois semaines et le gouvernement devrait faire de même. Cependant, ce n’est pas inhabituel : depuis que les délais de réception des présentations ont été remontés dans le temps en 2006 (aujourd’hui, au plus tard le sixième vendredi précédant le premier tour de scrutin contre dix-huit jours au moins avant le premier tour de scrutin avant 2006), le Conseil constitutionnel et le gouvernement n’attendent guère pour publier la liste des candidats : 19 mars en 2012 pour le Conseil constitutionnel et publication le 20 mars, et 19 mars en 2007 pour le Conseil constitutionnel pour une publication également le 20 mars). Le Conseil constitutionnel suit donc ses pratiques habituelles.
L’ordre des candidats sur la liste est tiré au sort. Cela résulte d’une décision du 24 février 1981, abrogée par une décision n° 2016-135 ORGA du 8 septembre 2016 qui a toutefois repris le même principe. Ce point est assez important car il a un certain nombre de conséquences juridiques en matière de propagande officielle, notamment pour l’affichage.
Les recours contre la liste des candidats
Un recours est possible contre la liste des candidats édictée par le Conseil constitutionnel, mais il n’est pas ouvert à n’importe qui. En vertu de l’article 8 du décret de 2001, « Le droit de réclamation contre l’établissement de la liste des candidats est ouvert à toute personne ayant fait l’objet de présentation. Les réclamations doivent parvenir au Conseil constitutionnel avant l’expiration du jour suivant celui de la publication au Journal officiel de la liste des candidats. Le Conseil constitutionnel statue sans délai ». Les personnes n’ayant fait l’objet d’aucune présentation ne peuvent former un recours (Cons. const., n°2007-134 PDR du 22 mars 2017, Cloitre)
Le Conseil constitutionnel doit statuer très rapidement. Il se contente d’examiner la régularité de la liste mais ne juge pas des « circonstances » qui ont entouré la récolte des signatures, notamment des circonstances médiatiques. En 2012, le Conseil constitutionnel a été saisi de 4 requêtes, jugées le 22 mars, qui ont été rejetées. Ce qui est assez peu étonnant, puisque l’inverse conduirait le Conseil constitutionnel à se dédire… ce qui est un autre sujet.
Les conséquences sur la campagne électorale
La publication de la liste des candidats a enfin un certain nombre de conséquences en termes de campagne électorale, même si la campagne officielle ne commence plus, depuis 2006 et contrairement à la situation antérieure, le jour de la publication de la liste des candidats. Désormais l’article 10 prévoit seulement que « La campagne en vue de l’élection du Président de la République est ouverte le deuxième lundi précédant le premier tour de scrutin. Elle prend fin la veille du scrutin à zéro heure ». Mais il y reste des effets juridiques en amont, dès la publication de la liste des candidats.
Les conséquences sur le financement de la campagne
La première est financière. En premier lieu, la qualité de candidat officiel permet d’obtenir l’avance forfaitaire prévue par l’article 3.V de loi organique de 1962 : « Lors de la publication de la liste des candidats au premier tour, l’Etat verse à chacun d’entre eux une somme de 153 000 euros, à titre d’avance sur le remboursement forfaitaire de leurs dépenses de campagne prévu à l’alinéa suivant. Si le montant du remboursement n’atteint pas cette somme, l’excédent fait l’objet d’un reversement ». Une aubaine pour les petits candidats qui peuvent ainsi avoir un peu d’argent pour commencer leur campagne, même si la somme paraît faible. Par ailleurs, les rapports avec la CNCCFP sont officialisés au moment de la publication de la liste des candidats. En vertu de l’article 12 du décret de 2001 modifié, la publication de la liste des candidats permet à la CNCCFP de délivrer les formules numérotées de reçus-dons permettant d’obtenir la déduction fiscale : « Le mandataire prévu par le premier alinéa de l’article L. 52-4 du code électoral délivre à chaque donateur, quel que soit le montant du don consenti, un reçu détaché d’une formule numérotée, éditée par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Le mandataire peut obtenir les formules numérotées auprès des services de la commission dès la publication prévue au deuxième alinéa de l’article 7. Le reçu délivré est produit à l’appui de toute déclaration qui ouvre droit à une réduction de l’impôt sur le revenu au titre de l’article 200 du code général des impôts ». Une nouveauté faisant suite au rapport Colas et destinée à éviter les fraudes de candidats qui finalement n’en seraient pas…
Les conséquences sur la régulation des temps de parole
La deuxième conséquence se trouve en matière de régulation des temps de parole, dans le prolongement de la réforme du paquet de modernisation électorale d’avril 2016. Depuis la réforme, dont nous avions fait état ici, l’article 3. I bis de la loi de 1962 dispose :
« I bis. – A compter de la publication de la liste des candidats et jusqu’à la veille du début de la campagne, les éditeurs de services de communication audiovisuelle respectent, sous le contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel, le principe d’équité en ce qui concerne la reproduction et les commentaires des déclarations et écrits des candidats et la présentation de leur personne (…) Le respect des principes mentionnés aux premier et cinquième alinéas du présent I bis est assuré dans des conditions de programmation comparables, précisées par le Conseil supérieur de l’audiovisuel dans une recommandation relative à l’élection présidentielle. A compter de la publication de la liste des candidats et jusqu’au tour de scrutin où l’élection est acquise, le Conseil supérieur de l’audiovisuel publie, au moins une fois par semaine, dans un format ouvert et aisément réutilisable, le relevé des temps consacrés à la reproduction et au commentaire des déclarations et écrits des candidats et à la présentation de leur personne ».
Après la période d’équité, qui s’est appliquée à partir du 1er février, c’est donc la période d’équité renforcée qui désormais sera ouverte. Nous avons déjà expliqué ici les règles de cette période qui ont été précisées par la recommandation n°2016-2 du Conseil supérieur de l’audiovisuel aux services de radio et de télévision en vue de l’élection du Président de la République du 7 septembre 2016.
L’équité est fondée en vertu de la loi de 1962 d’une part sur la représentativité du candidat et d’autre part sur sa contribution à l’animation du débat électoral. La représentativité du candidat repose sur les résultats obtenus aux plus récentes élections, ce qui vise d’après le CSA toutes celles qui se sont déroulées depuis la précédente élection présidentielle comprise, le nombre et les catégories d’élus dont peuvent se prévaloir les partis politiques qui soutiennent le candidat, et enfin les indications des sondages d’opinion réalisés et publiés conformément à la loi. La contribution du candidat à l’animation du débat électoral repose sur l’organisation de réunions publiques, les déplacements et visites sur le terrain, l’exposition au public par tout moyen de communication, y compris les réseaux sociaux, la participation à des débats et, lors de la première période, de la désignation d’un mandataire financier, ce qui montre une intéressante articulation entre la législation financière et la législation audiovisuelle.
Le CSA précise par ailleurs ce qu’il faut entendre par les « conditions de programmation comparables » applicables à partir de la publication de la liste des candidats. Il s’agit de la présentation et l’accès à l’antenne des candidats et de leurs soutiens en fonction de certains créneaux horaires : tranche du matin (6h-9h30), tranche de la journée (9h30-18H), tranche de la soirée (18-24h) avec au sein de cette tranche une sous-tranche de 19h30 à 21h pour les chaines d’information généralistes, et enfin une tranche de la nuit (0h-6h). Il s’agit ici d’éviter l’effet pervers constaté pendant l’élection présidentielle de 2012 où l’équité avait permis à certaines chaînes d’information de se contenter de passer les petits candidats à des heures creuses ou la nuit et les autres à des heures de grande écoute.
Bien sûr, ces règles sont très contestées. Le temps est déjà venu où un nouveau cas d’espèce y est confronté, puisque TF1 a annoncé l’organisation d’un grand débat le 20 mars entre les principaux candidats à l’élection présidentielle, seuls les candidats dépassant les 10 % des intentions de vote dans les sondages ayant été choisis pour y participer. Une règle conforme aux nouveaux principes d’équité ? Le Conseil d’Etat vient de répondre à cette question en rejetant le recours de Nicolas Dupont-Aignan.
Analyse à venir bientôt.
Romain Rambaud
