06/02/2017 : Obligation de transparence des élus : la législation française est-elle suffisamment efficace ? [S. Torcol]

Les élections présidentielles et législatives à venir seront les premières à intervenir dans un contexte de moralisation de la vie politique aujourd’hui très encadrée par différentes lois notamment depuis 2013, en réponse à ce que les médias ont nommé « l’affaire Cahuzac »[1]. C’est après l’éclatement de l’affaire, fin 2012, et la découverte des sommes soustraites au fisc par celui qui s’était fait le chantre de la lutte contre la fraude fiscale qu’ont été créées deux instances importantes : le parquet national financier et la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (dite HATVP). Deux institutions qui auraient dû entrainer un changement de culture en France où la publication du patrimoine et des liens d’intérêts des personnalités publiques en début et en fin de mandat est largement plébiscitée. Le non-cumul des mandats, supposé entrer en vigueur début 2017, est lui aussi très attendu.

L’encadrement de la transparence des élus par une législation de plus en plus exigeante n’est pas une spécificité française (heureusement) comme le montre la carte de l’ONG «Transparency International »ci-dessous :

Pourtant, de nombreuses événements en cours, en France[2] mais aussi ailleurs dans le monde, semblent remettre en cause non seulement l’efficacité de cette obligation de probité des élus mais plus largement, la législation sur la transparence de la vie politique elle-même par des régressions préoccupantes. Nous renverrons à ce qui se passe depuis de nombreux mois au Brésil[3], pourtant censé posséder une des législations anticorruption la plus élaborée du monde ou encore à la situation en Roumanie[4] où les dirigeants ont finalement obtenu du gouvernement qu’il ne revienne pas sur la pénalisation de plusieurs infractions en matière de corruption politique et d’abus de droit.

On le voit, la transparence de nos élus est devenue, au fil des années et d’affaires très médiatisées, un véritable enjeu de démocratie (peut-être le plus important pour éviter l’abstention)… Alors qu’attend-t-on aujourd’hui en France de nos élus ? Que signifie « moraliser la vie publique » (1), que disent nos lois (2) et surtout sont-elles efficaces (3) à l’heure où les doutes sur la probité de plusieurs candidats sont venus brouiller la campagne présidentielle ?

1/ Retour sur les enjeux de la « moralisation de la vie politique », de la « transparence »…

Ces mots sont aujourd’hui au cœur des discours politiques mais pour désigner quoi ?

La transparence de la vie publique consiste à replacer l’intérêt général au premier plan avec deux objectifs concrets : lutter contre les conflits d’intérêts et restaurer la confiance des citoyens dans le but de placer la France au rang des démocraties les plus avancées en matière de prévention des conflits d’intérêts et utiliser le principe de transparence au service de cet objectif afin de promouvoir une République exemplaire et de rénover la vie publique[5].

Cependant, la « transparence » (comme le soulignait Jean-Jacques Urvoas dans son rapport au moment de l’examen de la loi de 2013[6]), apparait comme un « mot-valise », qui renferme une constellation de problématiques hétéroclites et dont les contours diffèrent selon le profil de l’acteur qui s’en revendique ou qui l’exige. Elle correspond à une dimension du précepte tout aussi évasif de « moralisation de la vie publique ». Tant que les juristes, les sociologues et les philosophes ne se seront pas pleinement penchés sur le travail conceptuel nécessaire, la transparence demeurera un objet politique protéiforme et incantatoire.

Ce manque de clarté n’a pourtant pas empêché la notion de rencontrer un véritable succès. Même si le terme semble, encore aujourd’hui, être enserré dans ce que le comparatiste italien Giovanni Sartori qualifiait de conceptual stretching[7], la transparence est une injonction puissante, qui pèse sur les pouvoirs publics et sur les élus. Dans un des rares articles de doctrine sur la question, Guy Carcassonne observait un retournement des valeurs qui avait conduit à faire de la transparence une norme morale, une exigence éthique : « qui se veut respectable se doit d’être transparent »[8].

La transparence s’apparente finalement à une irruption du regard du public à l’intérieur de la sphère privée. Les citoyens sont en position de force, ils ne sont plus les simples récepteurs d’un contenu… enfin c’est du moins ce que l’on pouvait attendre des dispositions des lois en vigueur… Est-ce vraiment le cas en France ?

Un premier élément de réponse (voir un satisfecit) a été apporté le 19 décembre 2016 par la branche française Transparency International qui a publié un rapport[9] dans lequel l’organisation non gouvernementale spécialisée dans la lutte contre la fraude financière et la corruption juge « globalement positif » le bilan du quinquennat de M. Hollande « en matière de transparence de la vie publique et de lutte contre la corruption ».

« L’association se félicite des avancées obtenues sur plusieurs sujets importants, tels que la prévention des conflits d’intérêts, la lutte contre la délinquance économique et la protection des lanceurs d’alerte ».

Pour autant, il faut sans doute modérer cet optimisme et faire un point plus « pointu » à la fois sur les obligations législatives en vigueur (2) mais également sur leur efficacité (3).

2/ Quelles lois pour quelles obligations ?

Certaines lois sont anciennes, notamment celles organisant le contrôle de l’évolution du patrimoine des responsables publics ou celles édictant des incompatibilités avec le mandat parlementaire. D’autres lois, touchant à la prévention des conflits d’intérêts et à des questions d’ordre déontologique, sont plus récentes.

• 1988-2016 : des avancées concrètes

Engagée il y a 29 ans, la transparence de la vie politique française n’a avancé qu’à coups de scandales politico-financiers, signe d’une certaine réticence des élus à s’engager sincèrement dans cette voie.

La loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique est la première votée en France. Le contexte de 1988, à la veille de la campagne présidentielle, demande à ce que soit moralisée la vie politique… au moins en apparence. Le contexte, c’est « l’affaire Luchaire », une affaire de vente d’armes illicites à l’Iran qui aurait contribué, selon certains journaux, à financer le PS. La loi oblige les députés, sénateurs et principaux élus locaux à remplir une déclaration de patrimoine au début et à la fin de leur mandat. Si l’écart est trop important (c’est à dire finalement l’enrichissement des élus pendant la durée de leur mandat), une enquête peut être lancée. Mais les lacunes de cette loi sont nombreuses. Les déclarations ne sont pas publiques, les conjoints ne sont pas concernés (ce qui conduit de nombreux élus à détourner la loi en mettant leurs biens au nom de leur femme ou enfants) et les conflits d’intérêts potentiels ne sont pas recherchés…

Plusieurs lois vont suivre, encadrant non seulement l’évolution du patrimoine des élus, mais également les incompatibilités, la prévention des conflits d’intérêts et la déontologie  : 1990[10], 1993[11], 1994[12], 2002[13], 2013[14] et 2016[15], lois complétées par des dizaines de circulaires, autant de règles qui devaient parvenir à cerner l’essentiel des problèmes susceptibles de se poser. Mais, en réalité, toutes ces réglementations, faites trop vite et dans des contextes politiques tendus, ont obligé les gouvernements successifs à légiférer « dos au mur » à la suite de scandales (d’Urba à Cahuzac) sans que soit effectué véritablement un bilan des manques dans l’action publique »[16]. Si les principaux comportements abusifs semblaient avoir été interdits et si la prévention devait limiter les tentations des élus de rechercher des ressources illicites, les effets de ces lois ont été limités.

C’est la raison pour laquelle, à partir des années 2010, la moralisation de la vie publique a fait l’objet de nombreux travaux de réflexion, destinés justement à opérer à une véritable réflexion en dehors de toute urgence contextuelle. Que ce soit les travaux, en janvier 2011, de la commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique, présidée par M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État[17], ou encore ceux de la Commission Jospin[18] en 2012, ces travaux ont contribué à un renforcement législatif. Pourtant, c’est une fois de plus un scandale politique (sans précédant) qui sera à l’origine de la plus importante législation sur la moralisation de la vie politique française.

• Les lois du 11 octobre 2013[19] relatives à la transparence de la vie publique

En 2013, au-delà du retentissement qu’eut l’« affaire Cahuzac » dans l’opinion publique, son onde de choc sera si considérable, qu’elle obligera le gouvernement à une réaction à la fois rapide et forte. A l’issue du conseil des ministres du 10 avril 2013, le Prédisent de la République annonça, dans une intervention télévisée, une série de mesures qui furent à la base des projets de loi organiques et ordinaires relatifs à la transparence de la vie publique, discutés en séance à l’Assemblée nationale à partir du mois de juin 2013.

Après un parcours tumultueux au Parlement ayant donné lieu à de nombreuses reculades, les projets de loi organique et ordinaire furent adoptés le 17 septembre 2013. Ces deux lois ont eu pour ambition de moraliser la vie publique, objectif clairement affirmé par le gouvernement. Validées par le Conseil constitutionnel, à l’exception de quelques dispositions déclarées inconstitutionnelles et de réserves d’interprétation (nous y reviendrons), elles ont été promulguées par le président de la République le 11 octobre 2013. Elles instaurent de nouvelles obligations pour de nombreux élus et personnels travaillant pour le pouvoir politique ou en charge d’importantes missions de service public, sous le contrôle d’une nouvelle institution, une AAI, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. La loi crée également un parquet national financier[20] et enfin, elle donne pour la première fois une définition de la notion de conflits d’intérêts. L’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 définit la notion de « conflit d’intérêts » comme « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction ». Cet intérêt doit interférer avec l’exercice d’une fonction publique.

• Les obligations issues des lois de 2013 :  déclarations de patrimoine et d’intérêts et la prévention de toute situation de conflit d’intérêts

La loi instaure deux obligations principales[21] pour près de 14 000 responsables publics (élus et agents publics) : ils doivent faire une déclaration et patrimoine et une déclaration d’intérêts à la Haute Autorité. La loi prévoit désormais que les ministres, leurs principaux collaborateurs, les parlementaires et les élus locaux déposent à la fois une déclaration de patrimoine et une déclaration d’intérêts. La première recense toutes les liquidités, portefeuilles financiers, propriétés immobilières et mobilières. Elle vise à vérifier que l’élu ne s’enrichit pas personnellement pendant son mandat. Ces mêmes élus doivent remettre une déclaration d’intérêts (intégralement publique), censée alerter le public quant à d’éventuelles situations de conflit d’intérêt. Ces déclarations décrivent les activités actuelles et celles exercées au cours des cinq dernières années par les élus, la participation aux organes dirigeants d’un organisme public ou privé ou d’une société, les participations au capital d’une société ou encore les fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts.

– La déclaration de patrimoine :  il s’agit d’une liste des biens que possède une personne comprend d’une part l’actif, soit les biens immobiliers, les actions ou les comptes bancaires et d’autre part, les emprunts et les dettes formant le passif. Elle est adressée à la Haute Autorité à deux reprises : lorsque la personne concernée débute son mandat ou ses fonctions et à la fin de celles-ci. Au surplus, les déclarants sont tenus de déposer une nouvelle déclaration si la composition de leur patrimoine est affectée de manière importante, par une succession ou une donation.

Cette déclaration de patrimoine a fait l’objet de débats parlementaires particulièrement agités orchestrés par le Président de l’Assemblée nationale, Claude Bartolone. En effet, dans une interview accordée au Figaro, il déclarait que l’émotion ‘d’un moment’ suscitée par l’affaire Cahuzac, « ne doit pas aboutir à ce que les députés soient jetés en pâture » rajoutant que « Déclarer, contrôler, sanctionner, c’est de la transparence. Rendre public, c’est du voyeurisme ». Le résultat de cette fronde menée à l’Assemblée, fut que la loi n’a finalement pas retenu que les déclarations de patrimoine des parlementaires soient publiées, à la différence de celles des membres du gouvernement, qui le sont sur le site Internet de la Haute Autorité depuis le mois de juin 2014. En ce qui concerne les membres du gouvernement, leur déclaration est rendue publique par la Haute autorité dans un délai de trois mois suivant réception, dans des conditions qui sont précisées par décret (art. 5 de la loi ordinaire).

Les déclarations de patrimoine des parlementaires seront uniquement consultables et seulement par les électeurs inscrits sur les listes électorales. Elles seront tenues à leur disposition à la préfecture du département d’élection du parlementaire (à la préfecture de Paris pour les députés élus par les Français établis hors de France).

Le fait de publier ou de divulguer tout ou partie d’une déclaration de patrimoine d’un parlementaire, des observations portées par des électeurs ou le déclarant, ou des appréciations de la HATVP est un délit puni de 45 000 € d’amende, à moins que le déclarant ait de lui-même rendu publics ces éléments (art. LO.135-2 I, C. élect.).

Voilà par conséquent ce que l’on peut lire sur le site de la HATVP à propos des déclarations de M. Fillon, député : comme pour tous les parlementaires, seule la déclaration d’intérêts et d’activité est consultable en ligne.

– Les Déclaration d’interêts et d’activités :

S’agissant de la déclaration d’intérêts, les parlementaires doivent déclarer : les activités professionnelles donnant lieu à rémunération ou gratification exercées à la date de l’élection ; leurs activités de consultant et leurs participations aux organes dirigeants d’un organisme public ou privé, à la date de leur élection et au cours des cinq dernières années ; leurs participations aux organes dirigeants d’un organisme public ou privé ainsi que leur participation financière directe dans le capital d’une société, lors de l’élection ou les cinq dernières années. Tel est le cas aussi des autres fonctions et mandats électifs, les activités professionnelles ou d’intérêt général, même non rémunérées, qu’ils envisagent de conserver durant l’exercice de leur mandat.

Les déclarations d’intérêts doivent aussi détailler les activités des conjoints tout comme l’identité de leurs collaborateurs parlementaires et la description de l’activité de ces derniers. A noter cependant que le Conseil constitutionnel a censuré plusieurs dispositions de la loi ordinaire et de la loi organique. Ainsi, il a considéré que la déclaration des activités professionnelles exercées par les enfants et les parents portait une atteinte excessive au droit au respect de la vie privée (décisions n° 2013-675 DC et n° 2013- 676 DC du 9 octobre 2013), ce qui n’est pas le cas pour celles exercées par le conjoint, le partenaire ou le concubin. Ces éléments ne pourront être communiqués qu’à la demande expresse d’un déclarant ou de ses ayants droit ou sur requête des autorités judiciaires lorsque leur communication est nécessaire à la solution d’un litige ou utile pour la découverte de la vérité.

• Le contrôle exercé par la HATVP :

Le contrôle effectué par la Haute Autorité répond à un triple objectif : s’assurer de la cohérence des éléments déclarés ; rechercher des omissions importantes ou variations inexpliquées du patrimoine ; prévenir tout enrichissement obtenu de manière illicite et prévenir les conflits d’intérêts.

 Pour assurer efficacement sa mission de contrôle du patrimoine, la Haute Autorité́ bénéficie de l’appui de la Direction générale des finances publiques (DGFiP). Elle peut la solliciter pour obtenir des informations sur les éléments déclarés ou pour obtenir des documents précis. En complément, la Haute Autorité engage un dialogue avec le déclarant afin de recueillir toutes les informations nécessaires à l’examen de sa déclaration. Cette procédure est essentielle : elle permet aux déclarants de faire valoir les observations qu’ils estiment utiles et d’assurer la pleine information de la Haute Autorité.

À l’issue du contrôle, le collège de la Haute Autorité peut clore l’examen de la déclaration ; formuler une appréciation, (autrement dit une observation), sur une déclaration de patrimoine quand celle-ci n’est pas strictement exacte et/ou exhaustive ; transmettre, dans les cas les plus graves, le dossier au parquet compétent qui a la possibilité de déclencher une procédure pénale. Le fait pour une personne de ne pas déposer une déclaration de patrimoine, d’omettre de déclarer une partie importante de celui-ci ou d’en fournir une évaluation mensongère est puni d’une peine de 3 ans de prison et de 45 000 euros d’amende. Le cas échéant, cela peut entraîner l’interdiction des droits civiques pour une durée maximale de 10 ans ainsi que de l’interdiction d’exercer une fonction publique, laquelle peut être définitive.

La Haute Autorité exerce également une veille et un contrôle ciblé des déclarations d’intérêts afin de détecter les situations dans lesquelles des intérêts publics ou privés peuvent interférer avec l’exercice d’un mandat ou d’une fonction.

Lorsque l’examen d’une déclaration conduit à la détection d’une situation de conflit d’intérêts, la Haute Autorité dispose de plusieurs leviers d’action lui permettant d’y mettre fin, le dialogue avec l’intéressé dans un premier temps et, si la situation perdure, la Haute Autorité peut adopter des mesures contraignantes prenant la forme d’un pouvoir d’injonction. Cette injonction peut être rendue publique et son non-respect est une infraction pénale punie d’un an d’emprisonnement et de 15 000€ d’amende.

La Haute Autorité est également chargée de contrôler le « pantouflage » des anciens ministres et de certains élus locaux, c’est-à-dire leur reconversion professionnelle dans le secteur privé à l’issue de leurs fonctions gouvernementales ou de leurs fonctions électives locales.

La première suite au plan pénal d’un signalement de la Haute Autorité, a touché l’ex-ministre de la francophonie, Yamina Benguigui, qui appartenait au premier gouvernement de François Hollande et qui l’a amenée devant le tribunal correctionnel de Paris sur des soupçons de déclarations de patrimoine incomplètes. Le 27/09/2016, Yamina Benguigui, a été condamnée par la cour d’appel de Paris à un an d’inéligibilité et deux mois de prison avec sursis pour ses omissions dans ses déclarations de patrimoine et d’intérêts.

La Haute Autorité rédige également des rapports d’activités : le premier rapport publié couvre une période de deux ans, de la création de la HATVP par les lois du 11 octobre 2013 à la fin de l’année 2015. Il a été rendu public en février 2016[22]. Deux années durant lesquelles la Haute autorité a précisé des notions, clarifié des situations à risques afin notamment d’aider les élus à faire preuve de transparence.

La HATVP a notamment apporté son éclairage sur ce que constituent des « intérêts » pour un élu. C’est le cas de l’exercice libéral de la profession d’avocat, l’activité professionnelle exercée par un conjoint ou un concubin, la présidence, à titre bénévole du conseil d’administration d’une société, la participation aux organes dirigeants d’un syndicat intercommunal, ou encore l’exercice d’une activité salariée au sein d’une association. Autant d’activités qui présentent un risque de conflits d’intérêts pour l’élu.

 Enfin pour être tout à fait exhaustif, il faut signaler la dernière loi en date, la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. Cette loi tend à poursuivre la démarche entreprise par la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (loi Sapin). Elle s’appuie aussi sur les conclusions du rapport de Jean-Louis Nadal, président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

 3/ Quelle est la véritable efficacité de ces lois de moralisation de la vie publique ?

  Selon un sondage Harris Interactive pour Transparency International France et Tilder publié le 20 octobre 2016 un français sur deux juge la limitation du cumul des mandats des responsables politiques « très efficace » pour lutter contre la corruption. 54% estiment cependant que les personnes qui exercent des responsabilités importantes ou ayant du pouvoir sont corrompues pour une grande partie d’entre elles. Les responsables politiques nationaux sont les plus touchés par cette crise de confiance : 77% des parlementaires nationaux sont perçus comme corrompus contre 76% pour les députés européens et 72% pour le pouvoir exécutif national. « Même si ces résultats n’expriment que des perceptions, ils sont alarmants et ne peuvent être ignorés par les candidats à l’élection présidentielle qui doivent s’engager dès maintenant sur des propositions concrètes pour recréer  la confiance nécessaire à toute démocratie. S’il y a eu des avancées durant ce quinquennat, on ne peut pas en rester là. Il est indispensable de poursuivre la réoxygenation de notre vie publique »[23]

 C’est d’ailleurs le même constat que fait le sociologue et juriste Pierre Lascoumes après « l’affaire Fillon » :  « Des pans entiers de l’activité politique n’ont pas été régulés » : Népotisme, cumul des fonctions, utilisation d’enveloppes parlementaires… Malgré cinq lois adoptées depuis 1988, de nombreuses pratiques d’élus posant problème ont perduré, dénonce t-il. Il rajoute : « il faut constater qu’une partie du personnel politique en est encore à des pratiques que l’on croyait bannies. Après trente ans d’affaires, de campagnes médiatiques et de scandales portant sur les liens obscurs, et parfois pervers, entre la politique et l’argent, il est toujours possible de pratiquer le népotisme au bénéfice d’épouses et d’enfants, d’utiliser librement des enveloppes et réserves parlementaires opaques et de cumuler fonction publique et emploi privé… en « toute légalité »[24].

Alors certes, les affaires récentes démontrent qu’il y a des lacunes dans notre arsenal législatif. Mais il y a aussi des effets positifs qu’il convient de mettre en avant et que nous tenterons de démontrer.

S’agissant des lacunes, elles ne sont pas forcément législatives mais plutôt le fait d’une certaine mauvaise volonté des élus lorsqu’ils remplissent ces déclarations[25]. On a vu que depuis l’été 2014, les ministres et secrétaires d’Etat du gouvernement d’abord, puis les députés et les sénateurs ensuite, (comprenant leurs conjoints et collaborateurs), sont tenus de rendre publiques leurs déclarations d’intérêts (et de patrimoine pour les Ministres). Les déclarations d’intérêts des 925 parlementaires français peuvent donc être consultées sur le site de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.

Mais il est vrai que ces déclarations sont très inégalement complétées par les parlementaires qui omettent souvent des renseignements pourtant indispensables. Sans doute la HATVP demandera t-elle aux intéressés de compléter ou modifier leur déclaration lorsque la totalité de ces dernières aura été contrôlée. On renverra au site de la HATVP pour être tout à fait exhaustif et aux exemples cités plus haut, mais quelques situations particulières illustrent parfaitement ce problème :

Déclaration d’intérêts de Marine Le Pen députée européen dont le montant des rémunérations perçues au titre de sa présidence du FN n’est pas renseigné :

 Déclaration assez « évasive » (M. G. Larcher, Président du Sénat)

Exemples de déclarations impossibles à décrypter

Il y a des failles législatives qui devront manifestement être corrigées. Par exemple, l’article 146-01 du code électoral interdit à un parlementaire « de commencer à exercer une fonction de conseil qui n’était pas la sienne avant le début de son mandat ». Mais l’article n’interdit pas explicitement de créer une société de conseils peu avant les législatives afin de pouvoir contourner l’interdiction. C’est ce qu’ont fait plusieurs députés en juin 2012 : deux semaines avant leur élection, ils ont immatriculé leur société de conseils[26]. Evidemment, ces parlementaires ne sont pas « hors la loi » mais c’est un contournement de l’esprit de la loi qui a voulu encadrer les conflits d’intérêts…

On peut malgré tout relever les effets positifs de ces lois et notamment ceux de la loi de 2013 :

La loi a permis de faire le point sur des situations jusqu’alors méconnues ou simplement supposées[27]. Interviewé, le Président de la HATVP, Jean-Louis Nadal, a expliqué que « 10 % à 15% des députés et sénateurs déclarent des activités annexes à leurs fonctions parlementaires, autres qu’un mandat électoral, de l’enseignement ou l’écriture de livres », une quarantaine d’entre eux notamment mentionnent « une activité d’avocat ». Ce cumul n’est toutefois pas illégal: il est simplement interdit à un parlementaire de commencer une activité de conseil en cours de mandat, mais pas d’avocat[28].

La question s’est posée récemment sur le fait de savoir si la loi sur la transparence de la vie publique avait eu des effets sur « l’affaire Fillon ». S’il ne nous appartient pas de nous prononcer ici sur des éléments d’une enquête judicaire en cours, on peut cependant commenter certains points qui semblent aller dans le sens d’une efficacité avérée de la loi sur la transparence.

D’abord, il ne semble pas contesté que Mme Fillon ait cessé ses activités rémunératrices d’attachée parlementaire en 2013 au moment de l’adoption de la loi sur la transparence de la vie publique et les obligations y afférant. Or, comme l’exige la loi de 2013, la déclaration d’intérêt et d’activités doit faire apparaître les activités du conjoint[29], ainsi que les assistants parlementaires travaillant au service des députés et sénateurs. La question se pose alors légitimement sur le lien entre la cessation des fonctions et l’obligation déclarative.

 D’autre part, en plein milieu de la tempête médiatique occasionnée par l’affaire Fillon, un certain nombre de députés et sénateurs ont modifié leur déclaration d’intérêts et d’activités. Si la date à laquelle ont été transmises ces modifications de déclaration n’est pas connue et peut par conséquent être antérieure à « l’affaire Fillon », ce n’est que le 27 janvier 2017 que la HATVP a mis en ligne des déclarations modificatives. Nous ne pouvons aujourd’hui que nous interroger sur les raisons de ces modifications. Pourtant, une liste, largement relayée[30], pourrait laisser croire que les élus se sont empressés de modifier leur déclaration dans la tourmente médiatique. Sur les 27 parlementaires recensés, 20 ont effectué « un changement de collaborateurs parlementaires ».

Quoi que l’on puisse en penser, il faut donc reconnaître que les lois sur la transparence commencent à produire leur plein effet. Elles seront certainement à nouveau amendées pour tenir compte des failles que nous venons de signaler. Mais au-delà de la loi, il y a des pratiques, des habitudes, des collusions, des imprécisions qui permettent et qui permettront toujours de contourner les lois même les meilleures. La loi ne peut pas tout et tout ne doit ou peut pas passer par la loi.

Concernant la probité de nos parlementaires, afin de répondre aux problèmes réels soulevés par « l’affaire Fillon » (et quoi qu’il en résulte de l’enquête pénale), c’est un véritable statut des attachés parlementaires qu’il faudra écrire avec une interdiction d’employer sa famille[31], comme c’est le cas dans les plus grandes démocraties du monde (voir l’Allemagne par ex.) mais également comme c’est le cas au Parlement européen.

Le statut de l’élu, attendu depuis de longues années est devenu aujourd’hui urgent et indispensable. Il faudra surtout repenser la loi sur le non cumuls des mandats et y rajouter le non cumuls des mandats dans le temps.

 C’est, nous semble t-il, à cette seule condition, que la moralisation de la vie politique française gagnera en crédibilité et que les citoyens retourneront – peut-être ?- aux urnes.

Sylvie Torcol

[1] Rappelons que l’ancien ministre du Budget, qui avait des comptes cachés à l’étranger, a été condamné en décembre 2016 à trois ans de prison ferme, quatre ans après avoir déclenché un scandale retentissant. En décembre 2012, Mediapart avait révélé que le ministre du Budget avait un compte en Suisse. Après avoir nié, Jérôme Cahuzac avait fini par démissionner le 19 mars 2013 et avouer le 2 avril.

[2] Celle concernant F. Fillon et M. Le Pen sont symptomatiques.

[3] Dans le cadre de l’opération « Lava Jato », qui a fait chuter le gouvernement de Dilma Rousseff et veut maintenant mettre l’ancien président Lula sous les verrous.

Depuis décembre 2016, les brésiliens sont de nouveau dans la rue : l’origine de la colère de ces Brésiliens est, paradoxalement, un projet de dix mesures visant à lutter contre la corruption, voté dans la nuit du mardi 29 au mercredi 30 novembre 2016 par la Chambre des députés. De fait, loin d’adouber la proposition initiale, les députés ont dévoyé le texte, le dénaturant et y ajoutant une mesure visant à lutter contre les « abus du pouvoir judiciaire ». Une mesure d’« intimidation » envers les magistrats, aux yeux des équipes chargées de « Lava Jato », qui ont menacé de cesser leur travail d’investigation si le dispositif était approuvé.

[4] Février 2017 : En Roumanie, les manifestants tentent de faire pression sur le gouvernement pour qu’il retire un décret controversé assouplissant la législation anticorruption.

Le texte dépénalise plusieurs infractions et rend l’abus de pouvoir, un chef d’inculpation fréquent, passible de peines de prison uniquement s’il provoque un préjudice supérieur à 44 000 euros.

Il devrait notamment permettre au chef du PSD, Liviu Dragnea, d’échapper au principal chef d’accusation le visant dans un procès d’emplois fictifs. M. Dragnea convoitait le poste de premier ministre mais a dû renoncer en raison d’une condamnation pour fraude électorale.

Le gouvernement a par ailleurs soumis au Parlement un projet de grâce visant environ 2 500 détenus purgeant des peines allant jusqu’à cinq ans de prison, qui pourrait aussi bénéficier à des hommes politiques condamnés.

L’exécutif dit vouloir désengorger les prisons et mettre en conformité le code pénal dont une soixantaine d’articles ont été invalidés par la Cour constitutionnelle. Démarche inédite, les ambassades des Etats-Unis, du Canada, d’Allemagne, de France, des Pays-Bas et de Belgique ont exprimé, dans une déclaration commune, leur « profonde inquiétude » devant ce décret qui « sape » les progrès réalisés par le pays dans la lutte contre la corruption. La Commission européenne a aussi exprimé sa « grande préoccupation ». Le premier ministre roumain lui a répondu, mercredi, en assurant, dans un courrier, que « la lutte contre la corruption est l’une des priorités du gouvernement », réaffirmant son « engagement » en la matière. Il a appelé à une appréciation « équilibrée » de son action, au-delà « des réactions de l’opinion publique et dans les médias ».

Le Conseil supérieur de la magistrature, le Défenseur des droits et le président roumain ont annoncé contester le décret devant la Cour constitutionnelle.

Devant ces pressions multiples, le gouvernement roumain a finalement annoncé l’abrogation du décret.

[5] Sur le site du gouvernement : http://www.gouvernement.fr/action/la-moralisation-et-la-transparence-de-la-vie-publique, février 2017.

[6] J.-J Urvoas, Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la république sur le projet de loi organique (n° 1004) et le projet de loi (N °1005), relatif à la transparence de la vie publique, 5 juin 2013 : « Cette notion est d’ailleurs dans l’air du temps. Il y a vingt ans encore, on exigeait d’un élu, d’un haut fonctionnaire, qu’il soit honnête, juste, responsable – aujourd’hui il se doit d’être transparent. De nos jours, plus personne n’attend plus des comptes de l’État, des collectivités, des grandes entreprises publiques qu’ils soient seulement sincères, mais qu’ils soient, de même, transparents.

La transparence est partout dans nos villes, où le verre règne sans partage : gratte-ciels aux façades translucides, vitrines illuminées, rues éclairées jusqu’au petit matin, fenêtres dont les rideaux disparaissent, comme quelque symbole honteux d’un conservatisme éculé, caméras de vidéosurveillance, etc.

La transparence est partout au travail, dans ces bureaux que l’on dit « paysagers » ou que la pression sociale conduit à toujours laisser ouverts, comme si la porte témoignait de l’inadaptation à la vie communautaire de celui qui oserait en faire usage.

La transparence est partout dans les médias, sur Internet, où le dévoilement de soi est la vertu suprême, où la divulgation des secrets d’autrui apparaît comme relevant d’une nécessité morale impérieuse.

La transparence est partout jusque dans nos livres, où le terme, rien qu’en France, est utilisé huit fois plus fréquemment dans les années 2000 qu’il ne l’était en 1975.

Peu de mots ont, comme celui-ci, enregistré une évolution aussi radicale. Heurs et malheurs de l’individu qualifié de transparent qui, voici peu encore, désignait un être creux et sans intérêt alors qu’il en est aujourd’hui venu à incarner la respectabilité dans toute sa quintessence.

Guy Carcassonne, à qui votre rapporteur veut ainsi rendre un hommage vibrant et ému, a écrit de magnifiques pages sur le sujet soulignant que « nous n’avons renoncé à un secret maniaque que pour glisser dans une névrose de transparence ». La discrétion est devenue suspecte, notait-il avec son acuité coutumière, la pudeur maladive, l’opacité illégitime, le secret monstrueux.

Au demeurant, l’État, les collectivités, les administrations sont désormais priés de se soumettre aux mêmes règles que celles qui s’appliquent à l’individu ».

[7] Que l’on pourrait traduire en français par « étirement conceptuel ». G. SARTORI, « Concept misformation in comparative politics », The American political science review, décembre 1970, p.1033-1053.

[8] G. CARCASSONNE, « Le trouble de la transparence », Pouvoirs, 2001, p.17.

[9] En ligne sur https://transparency-france.org/wp-content/uploads/2016/12/BILAN-DU-QUINQUENNAT-VF.pdf, février 2017.

[10] Création de la CNCCFP, Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Financements Politiques : la commission a été créée par la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques. Elle a été mise en place le 19 juin 1990. La loi du 15 janvier 1990 définit la commission comme un organisme collégial. Le Conseil constitutionnel a ajouté que la commission est une « autorité administrative et non une juridiction » (décision 91-1141 du 31 juillet 1991). Le Conseil d’État dans son rapport public 2001 avait classé la commission dans les autorités administratives indépendantes, statut qui a été juridiquement consacré par l’ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale.

[11] La loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques[1], dite loi Sapin. Elle visait notamment à éclaircir les comptes des partis politiques, réglementer les prestations de publicité (elle limite les agences média en leur interdisant le cumul sur les achats d’espaces de leurs clients.

[12] Loi n° 94-530 du 28 juin 1994 relative à certaines modalités de nomination dans la fonction publique de l’Etat et aux modalités d’accès de certains fonctionnaires ou anciens fonctionnaires à des fonctions privées.

[13] Loi sur la transparence et l’accès à l’information publique, promulguée le 3 août 2002.

[14] Loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (JO du 12 octobre 2013 p. 16824) et Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (JO du 12 octobre 2013 p. 16829).

[15] Loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

[16] Idem.

[17] Qui a formulé des recommandations en vue de prévenir ou de résoudre les situations de conflits d’intérêts dans lesquelles peuvent se trouver les membres du Gouvernement et les agents publics.

[18] La commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, surnommée « commission Jospin », est un groupe de réflexion créé le 16 juillet 2012 par le président François Hollande pour proposer une réforme de la vie publique. Chargée de réfléchir aux institutions et à la vie publique, elle a rendu son rapport le 9 novembre 2012 et a formulé des propositions visant à réduire le cumul des mandats et les conflits d’intérêts ; ainsi que sur les modes d’élection du président de la République et des membres du Parlement.

À part quelques mesures sur la déclaration des intérêts, la limitation du cumul des mandats ou encore l’élection présidentielle, adoptées par lois organiques, la plupart des propositions n’a pas eu de suite après le changement de majorité du Sénat en septembre 2014, qui ne rend plus possible la majorité des trois-cinquièmes nécessaire à la modification de la constitution.

[19] Loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (JO du 12 octobre 2013 p. 16824)

Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (JO du 12 octobre 2013 p. 16829)

[20] Le parquet financier a été créé dans la foulée de l’affaire Cahuzac, en 2014, en même temps que la Haute autorité pour la transparence de la vie publique. Ce parquet financier doit améliorer la réactivité de la justice à l’issue de signalements ou d’articles de presse.

Il est compétent sur de nombreux domaines, notamment la corruption, le trafic d’influence, les prises illégales d’intérêts… Il est actuellement en charge d’environ 400 procédures, et 31 affaires ont été jugées depuis sa création. C’est par exemple après ses enquêtes, qu’ont eu lieu la condamnation de Jérôme Cahuzac pour ses comptes dissimulés à l’étranger, celle de Claude Guéant, dans l’affaire des primes en liquide, ou celle de Serge Dassault pour blanchiment de fraude fiscale. Autres exemples médiatiques de ses travaux : les investigations sur le patrimoine des époux Balkany, les enquêtes sur les «Panama papers» et plus récemment les «Football leaks», deux dossiers pour lesquels le PNF a ouvert des enquêtes très rapidement.

[21] La loi imposeent de nombreuses autres obligations que nous ne détailleront pas ici.

[22] Consultable sur http://www.hatvp.fr/rapport-d-activite-2015/, février 2016.

[23] D. Lebègue, Président de Transparency France, 20/10/2016.

[24] En savoir plus sur http://www.lemonde.fr/idees/article/2017/02/02/francois-fillon-la-fin-de-quelques-illusions_5073619_3232.html#fhmIAGHSTmCxq3De.99, 2/02/2017.

[25] En janvier 2016, seulement 55 des 163 élus parisiens avaient publié leur patrimoine.

[26] Par ex. la société de F. Fillon, 2F Conseils a été immatriculée le 7/06/2012. Information vérifiable sur :

http://www.societe.com/societe/2f-conseil-751965740.html. Même chose pour l’ancien ministre Luc Chatel qui a immatriculé sa société de conseils, LCH, le 2/06/2012.

[27] On peut y lire par exemple, que François Fillon fait figurer les revenus de sa société de conseil (70.000 euros en 2012 et 142.500 euros en 2013). Ou encore que l’ancien Premier ministre de Jacques Chirac, Jean-Pierre Raffarin, a déclaré en 2013, 19.623 euros comme professeur de l’ESCP Europe, 52.500 euros en droits d’auteur, et 78.500 euros au titre de conférences.

[28] Voir l’article « Transparence : 10% des parlementaires exercent une activité rémunérée dans le privé », Les échos, 24/07/2014,

consultable sur  http://www.lesechos.fr/24/07/2014/lesechos.fr/0203663022404_transparence—10–des-parlementaires-exercent-une-activite-remuneree-dans-le-prive.htm, février 2017.

[29] Ainsi on retrouve dans la case prévue à cet effet le mention suivante : « collaborateur à la revue des deux mondes ». Le montant de la rémunération n’est pas dévoilé.

[30] Une liste circule aujourd’hui sur les réseaux sociaux. Celle liste a été vérifiée par nos soins et les informations sont vérifiables sur le site de la HATVP.

[31] Avec une réflexion sur la notion de famille : jusqu’où doit-elle être étendue ?