La Balme-de-Sillingy (74) : laboratoire du contentieux du 1er tour des élections municipales [R. Rambaud]

Le journal local L’Essor Savoyard l’a révélé sur son site internet le 2 avril 2020 : le maire de la Balme-de-Sillingy en Haute-Savoie, François Daviet, battu au 1er tour aux élections municipales du 15 mars 2020, a formé une protestation électorale contre l’élection auprès du Tribunal administratif de Grenoble.

Une affaire banale, comme il en existera des milliers d’autres en France ? Pas du tout… car la Balme-de-Sillingy a été l’un des premiers clusters du Covid-19 de France et pourrait devenir l’un des principaux laboratoires du contentieux électoral du premier tour de ces élections municipales exceptionnelles !

Vous trouvez ci-dessous la vidéo de mon interview sur ce sujet à France 3 Auvergne Rhône Alpes dans le JT de 12h et encore en dessous, la version écrite de l’analyse :

La Balme-de-Sillingy : cluster du Covid-19

En effet, la Balme-de-Sillingy fut l’un des tous premiers « clusters » du coronavirus en France… Le 25 février, la presse révèle une victime locale de l’épidémie de coronavirus : un entrepreneur de 64 ans ayant des liens avec la Lombardie, dont la compagne, la fille et un ami sont également testés positifs au Coronavirus.

Bien avant que de telles mesures soient adoptées au niveau national, le maire François Daviet a annulé les manifestations festives, sportives ou culturelles de la commune, fermé la crèche, le centre de loisirs, les écoles et le relais d’assistantes maternelles et appelé les habitants à  « limiter les déplacements au strict minimum ».

Le 1er mars, six cas sont confirmés, dont le maire lui-même, qui annonce sa maladie, masqué, sur son Facebook, indiquant se consacrer « pleinement à sa fonction de maire » et « qu’il a mis en suspens sa campagne électorale », ainsi que son hospitalisation à Annecy. François Daviet sortira finalement de l’hôpital le 7 mars 2020, mais restera confiné jusqu’au 14 mars, soit la veille de l’élection municipale…

Les résultats de l’élection municipale à la Balme : la défaite de M. Daviet dans un contexte épidémique très particulier

Le 15 mars 2020, c’est cependant Severine Mugnier, tête de liste de l’opposition, ancienne première adjointe, qui gagne l’élection avec 52,2 % des suffrages (723 voix), contre 47,79 % des suffrages (662 voix) pour son adversaire. Cependant, l’abstention s’avère forte dans la commune, avec 60,37 % d’abstention. En 2014, celle-ci n’avait été que de 37,59 %, soit une augmentation de 23 points. Cette abstention fut un peu supérieure à la moyenne nationale (avec une augmentation de 20 points).

Dans son interview au retour de l’hôpital, M. Daviet appelait toujours les électeurs à voter, tout en soulignant les difficultés liées au confinement des personnes ainsi que le fait que selon lui, neuf ou dix personnes de sa liste avaient été touchées…

En tout état de cause, il perdit l’élection, ce qui fut un choc dans la région dans la mesure où il est aussi président de la communauté de communes Fier et Usses et conseiller départemental, soit une véritable figure politique locale.

M. Daviet a donc formé un recours contre l’élection… Si on ne dispose pas du dossier, on peut imaginer que l’abstention en général et dans sa commune en particulier, sa situation de maladie, la situation de ses colistiers, la campagne électorale, etc., seront autant d’éléments qui feront du recours déposé devant le tribunal administratif de Grenoble un véritable laboratoire du contentieux électoral du 1er tour des éléments municipales.

Quels sont les paramètres qui détermineront le succès d’un tel recours ? Sur ce point, il faut distinguer le cadre général dans lequel se situe toutes les élections municipales du 1er tour du 15 mars 2020, des circonstances particulières de l’espèce à la Balme-de-Sillingy… Il y aura du suspense !

Le cadre général du contentieux de la Balme-de-Sillingy : des élections acquises au 1er tour confirmées par le législateur

Le contentieux de la Balme-de-Sillingy va d’abord se dérouler dans un cadre général concernant… 30000 communes en France, 43 % du corps électoral, c’est à dire toutes les communes pour lesquelles les élections ont été acquises dès le premier tour des élections municipales le 15 mars au soir. En vertu de l’article L. 262 du code électoral, les élections municipales sont en effet acquises, dans les communes de plus de 1000 habitants comme la Balme, si une liste réunit « la majorité absolue des suffrages » et c’est seulement si « Si aucune liste n’a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour » qu’il « est procédé à un deuxième tour ». En pratique, cela arrive très souvent pour les élections municipales lorsque ne se présentent qu’une ou deux listes, comme ce fut le cas à la Balme-de-Sillingy…

La crise du coronavirus et l’abstention consécutive qui a frappé les élections du 15 mars 2020 peuvent-elles en tant que telles entraîner l’annulation de l’élection ? Sur ce point, la réponse semble plutôt non.

En premier lieu, l’abstention n’est pas un problème technique en droit électoral, dans la mesure où il n’existe pas de seuil de participation pour des élections municipales, hormis pour l’élection des conseillers municipaux au premier tour dans les communes de moins de 1000 habitants (art. L. 253 du code électoral). Les résultats du 1er tour, s’ils ont donné lieu à une élection, sont bien juridiquement acquis, le second tour étant facultatif en droit électoral (L. 262 du code électoral). Dès lors, sur le plan juridique, ces élections sont bien valides et régulières malgré l’abstention, de la même manière que toutes les autres élections qui connaissent une abstention forte (élections législatives ou élections européennes par exemple). En principe, elles sont donc valides malgré le coronavirus.

En deuxième lieu, il faut relever que la loi adoptée par le Parlement pour faire face à la crise, la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, prévoit dans son article 19. I dernier alinéa que :

« Dans tous les cas, l’élection régulière des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers d’arrondissement, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 reste acquise, conformément à l’article 3 de la Constitution ».

Cette disposition est quasi non-normative dans le sens où elle n’était sur le plan juridique sans doute pas nécessaire pour que les résultats soient valides… Dès lors, son objet est surtout de marquer très clairement la volonté du législateur quant à la question de l’abstention et ainsi d’indiquer aux juges électoraux que le législateur, dans le cadre du consensus politique qui a été nécessaire pour sortir de la crise liée au report du second tour des élections municipales, entend bien que les résultats de ces élections soient conservés malgré l’abstention particulière liée au virus. On peut rappeler ici les mots du ministre de l’intérieur le 16 mars 2020 au soir : « Les élections qui ont été conclusives au premier tour sont acquises. Nul ne comprendrait que les résultats réguliers d’élections organisées conformément aux lois de la République, et qui ont permis de pourvoir à l’issue du premier tour les conseils municipaux, soient remis en cause. C’est l’expression de la volonté du peuple ». D’où le rattachement, très significatif, à l’article 3 de la Constitution, en vertu duquel « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». Rien de moins.

La question se pose de savoir comment les juges administratifs interpréteront cette disposition qui indique que « dans tous les cas », cette élection au 1er tour « reste acquise », si elle est « régulière ». Mais la volonté du législateur est très claire et loi devrait s’imposer aux juges.

Dès lors, la question peut être posée de savoir si une question prioritaire de constitutionnalité pourrait être retenue transmise au Conseil constitutionnel par le Conseil d’Etat voire retenue par le Conseil constitutionnel, qui n’a pas été saisi a priori. On ne sait d’ailleurs pas, à ce stade, si les avocats de M. Daviet ont prévu de former ou non une QPC dans ce dossier, mais on peut être bien certain en tout état de cause qu’elle sera formée dans d’autres.

L’hypothèse d’une censure de cette loi est la moins probable.

Tout d’abord, sur le plan juridique, ces élections sont déjà acquises et la protection du droit de suffrage impliquerait plutôt de les conserver.

Ensuite, demander au juge constitutionnel de censurer cette disposition législative et toutes les élections municipales acquises au 1er tour serait très constructif : même si le principe de sincérité du scrutin figure bien dans les normes de référence du Conseil constitutionnel en tant que juge électoral comme en tant que juge de la constitutionnalité de la loi (Cons. const., n°2013-673 DC, 18 juil. 2013), ce dernier ne l’a que récemment directement rattaché à l’article 3 de la Constitution (Cons. const., n° 2018-773 DC, 20 dec. 2018) et son contenu reste très indéterminé pour ce qui concerne la question de l’annulation ou du report d’une élection. Il serait douteux qu’il prenne l’initiative, seul, contre la volonté du Parlement, de dire que le virus a altéré la sincérité du scrutin, alors que des millions de François se sont déplacés pour voter.

Par ailleurs, la méconnaissance du principe d’égalité entre le maintien des élections acquises et le report des élections non acquises ne semble pas caractérisé, bien au contraire, dans la mesure où la différence de situation est très claire entre les élections déjà terminées, acquises, et les autres.

Enfin, il faut ajouter à ces éléments de fond les caractéristiques constantes du contentieux constitutionnel. Il y a tout lieu de penser en effet que le Conseil constitutionnel pourrait estimer ici ne pas disposer d’un « pouvoir d’appréciation de la même nature que le Parlement » et ainsi s’autolimiter dans le contrôle de la constitutionnalité de cette loi. En effet, de manière générale, il faut souligner que les lois électorales font l’objet de cette autolimitation (parfois excessive), par simple volonté de respecter la marge de manœuvre du politique, comme ce fut le cas pour prendre un exemple récent lors de la validation du seuil de 5% des suffrages pour être admissible aux sièges dans le cadre des élections européennes (Cons. const., n°2019-811 QPC, 25 oct. 2019). Par ailleurs, l’autolimitation du contrôle de la part du Conseil constitutionnel ne pourra être que renforcée par le fait que le Parlement, en commission mixte paritaire, a trouvé sur ce sujet un consensus politique en pleine crise, qu’il ne lui appartiendrait pas de remettre en question d’autant plus que les normes de référence ne sont pas suffisamment fermes en la matière.

Enfin, l’hypothèse de la neutralisation de l’abstention en général est au demeurant renforcée par le fait que les délais de recours et de jugement ont été allongés par l’ordonnance n°2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif, par dérogation à la célérité traditionnelle du contentieux électoral. Ainsi, les réclamations et les recours mentionnés à l’article R. 119 du code électoral, qui normalement doivent être faits dans les 5 jours suivants l’élection, sont recevables contre les opérations électorales du premier tour des élections municipales organisé le 15 mars 2020 jusqu’au cinquième jour (à 18h) qui suit la date de prise de fonction des conseillers municipaux élus dès ce tour, qui devrait avoir lieu… en juin (art. 15) ! Par ailleurs, le délai contraint imparti aux tribunaux administratifs pour statuer sur les recours dirigés contre les résultats des élections municipales générales, qui est en temps normal de trois mois (R. 120), est allongé de façon exceptionnelle puisque, s’agissant des élections organisées en 2020, il est prévu qu’il expire, sous réserve de l’application de l’article L. 118-2 du code électoral en cas de compte de campagne, le dernier jour du quatrième mois suivant le deuxième tour de ces élections (art 17, 2°). Cet allongement des délais de jugement des tribunaux administratifs ne plaide pas pour une remise en cause, des mois après, des élections municipales et de l’installation des conseils municipaux (30.000 !)

On peut donc penser que, de manière générale, l’abstention liée à la crise du coronavirus seule ne pourra pas remettre en cause la sincérité du scrutin. Cependant, la situation de la Balme-de-Sillingy ne saurait se réduire à ce cas général, et la situation particulière méritera un examen plus approfondi…

Les circonstances particulières de la Balme-de-Sillingy : une élection dont la sincérité pourrait être néanmoins examinée de très près par le juge électoral

La loi du 23 mars 2020 ne conserve cependant que les élections « régulières ». Comment le juge va-t-il interpréter cela et quelle va être sa position concernant la régularité de l’élection au regard du principe de « sincérité du scrutin » en rapport avec l’abstention ?

Il est possible, sur la base de la jurisprudence précédente, de fournir une grille d’analyse, même si la baisse sans précédent de la participation lors des élections municipales liée à une menace externe non illégale (ici un virus) est un cas de figure totalement inédit qui devrait conduire à un moment ou à un autre à une position de principe de la part du Conseil d’Etat.

En tant que telle, l’abstention seule ne semble pas conduire à l’annulation d’une élection (Cons. const., n°98-2571 AN, 09 mars 1999, Alpes-Maritimes, 2ème circ.). Cependant, le juge électoral ne balaie pas non plus d’un revers de la main un tel argument, à condition de l’associer à quelque chose d’autre. Ainsi, une manœuvre ayant pu favoriser l’abstention peut être prise en compte pour apprécier la sincérité du scrutin, en fonction des circonstances de l’espèce (Cons. const., n°2007-3742/3947 AN, 20 dec. 2007, Hauts-de-Seine, 10ème circ.). Dans le cas où l’abstention est liée à des circonstances exceptionnelles telles que des perturbations climatiques, il existe des précédents : le juge électoral examine si ces circonstances ont affecté un candidat plutôt qu’un autre, ayant tendance à écarter l’argument lorsqu’elles ont touché tous les candidats de la même manière (Cons. const., n°80-892/893/894 AN, 19 janv. 1981, Cantal, 1ère circ.; Cons. const., n°93-1279 AN, 1er juil. 1993, Wallis-et-Futuna), sans écarter pour autant une autre analyse dans le cas où l’abstention serait beaucoup plus forte que d’habitude et aurait pu modifier les résultats (Cons. const., n°93-1279 AN, 1er juil. 1993, Wallis-et-Futuna).

En définitive, si la seule invocation de l’abstention ne suffirait sans doute pas (cela conduirait le juge administratif à devoir remettre en cause la totalité des opérations électorales contre le code électoral et contre la volonté du législateur), il est en revanche envisageable que, au cas par cas, dans le cas d’une abstention anormalement importante, d’écart de voix très faible, et dans l’hypothèse où il pourrait être établi que le Covid-19 a pu avoir un impact sur le déroulement de la campagne électorale en altérant le principe d’égalité des candidats (par exemple, le confinement d’un candidat ou l’annulation de meetings importants) ou des opérations électorales (par exemple, des files d’attente trop longues, des électeurs dont on peut établir qu’ils ont été dissuadés de voter), le juge en tienne compte pour annuler des élections au motif que la sincérité du scrutin a pu être altérée. Ainsi, même si l’abstention liée au coronavirus serait de manière générale neutralisée, elle pourrait ne pas l’être complètement dans certains cas.

C’était déjà la position que nous avions adoptée, lors de notre passage à France 3 Alpes le 1er mars, interrogé précisément sur la situation particulière de… la Balme-de-Sillingy !

Qu’en est-il des faits à la Balme-de-Sillingy, après le scrutin ? Les éléments suivants seront pris en compte par le juge administratif pour déterminer l’altération ou non de la sincérité du scrutin :

En premier lieu, le niveau d’abstention (60,37%) est plus élevé bien sûr qu’en 2014 (37,59 %), mais comme dans la plupart des communes de France. Elle est même un peu plus forte que la moyenne nationale de l’abstention, qui se situe à 56 % environ. A la Balme-de-Sillingy, l’abstention fut donc 4% au dessus de la moyenne nationale. C’est plus, certes. Est-ce suffisant pour que le juge considère que l’abstention a été si considérable que la sincérité du scrutin peut être présumée comme altérée ? Ce n’est pas certain. Il est douteux, en tout cas, que le juge se lance dans des analyses de l' »abstention différentielle »… mais sait-on jamais, le report des délais contentieux laissant désormais au juge, et aux avocats, tout le loisir de prendre le temps de fournir ce genre d’études…

En deuxième lieu, Mme Mugnier a obtenu 52,20 % des voix (723 voix), contre 47,79 % des voix pour M. Daviet (662 voix). L’écart de voix entre les deux listes est de 4,41 % (61 voix), Mme Mugnier étant au dessus du seuil nécessaire de la majorité absolue de 2,2 %. Or, force est de constater que, au regard de la jurisprudence classique du juge électoral, cet écart de voix est important, le juge électoral n’annulant des élections dans l’immense majorité des cas qu’en cas d’écart de voix très faible, entre 0 et 1,5 % d’écart de voix. Au delà, sauf très rares exceptions, le juge a tendance à considérer que l’écart de voix est trop important. Ainsi, pour les élections municipales de 2008, Bermard Maligner avait démontré que le juge administratif avait considéré comme suffisamment faibles des écarts allant de 0,05 % à 1,69 % des voix dans la quasi-totalité des situations, sauf une exception avec des écarts de voix plus importants (CE, 20 févr. 2009, n° 318275, Saint Mitre les Remparts, où l’écart de voix entre les deux listes était de 7,9 % et l’écart de voix par rapport rapport à la majorité absolue de 3,95%). Incontestablement, l’écart de voix classique ne plaide pas en faveur de la requête de M. Daviet. Mais la situation n’est-elle pas exceptionnelle ?

Dès lors, en troisième lieu, ce sont les circonstances particulièrement exceptionnelles de la situation d’espèce qui seront sans doute très déterminantes. Le 1er mars, lorsque M. Daviet a été contrôlé positif au Covid-19, deux listes étaient déjà présentes puisque la date limite de dépôt des candidatures était le jeudi 27 février. Mais, au cas présent, il est vrai que M. Daviet a été contaminé, puis confiné jusqu’au 14 mars, soit la veille de l’élection, et que, selon ses dires, d’autres membres de sa liste ont été malades : d’après une interview qu’il a donnée au Dauphiné Libéré le 9 avril 2020, 26 de ses colistiers, sur 31, étaient confinés ! Les circonstances exceptionnelles l’ont donc affecté plus que les autres candidats, au sens de la jurisprudence précitée. Cependant, c’est de son propre chef qu’il a suspendu sa campagne électorale. Par ailleurs, on ne sait pas si, malgré cela, la propagande officielle a bien été envoyée au domicile des électeurs, comme cela devrait normalement être le cas : dans ce cas, le juge électoral pourrait considérer que malgré les événements, malgré le confinement, les électeurs ont été correctement informés des programmes et donc que la sincérité du scrutin n’a pas été altérée, d’autant que les électeurs connaissent bien M. Daviet… et son ancienne première adjointe !

Sans doute, le juge pourra se faire une opinion définitive sur le fondement des dossiers des parties, ainsi que des pièces du dossier dont nous ne disposons pas… sur quelque chose qui relèverait presque, dans les circonstances de l’espèce, de l’intuition… qui n’est pas la plus mauvaise conseillère.

Conclusion : le droit électoral se fera à…. GRENOBLE, évidemment !

Même si l’on peut penser, à l’examen du seul « pur » droit, que la solution du litige serait plutôt un rejet de la protestation électorale, il existe cependant dans les faits de nombreux éléments qui, à l’analyse du dossier et des circonstances particulières de l’espèce, pourraient faire pencher la balance de l’autre côté… la solution va être très serrée et le suspense va durer !

Le contentieux de la Balme-de-Sillingy sera donc bien un contentieux fondamental, véritable laboratoire d’un contentieux électoral en tous points exceptionnel… on donnerait cher pour être une petite souris dans le dossier, dans la salle l’audience, dans la salle de la délibération… place de Verdun.

Une seule chose est donc certaine : les regards se porteront de nouveau sur la capitale des Alpes, où se fait aujourd’hui le droit électoral… Ici, c’est Grenoble !

Romain Rambaud

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