Circulaire Castaner et recours contre les élections européennes : la folle journée électorale du Conseil d’Etat ! [R. Rambaud]

Il y a des jours comme ça… Alors même que l’Association française de droit constitutionnel tenait aujourd’hui sa journée de restitution de ses journées décentralisées consacrées au droit constitutionnel et aux systèmes électoraux, c’est du droit administratif, du Conseil d’Etat plus précisément, que sont venues les actualités du jour. Et non les moindres…

Nous proposons ci-dessous une analyse rapide des deux décisions pertinentes : l’ordonnance entraînant la suspension de la circulaire Castaner et l’arrêt rejetant les recours contre les élections européennes.

Suspension de la circulaire Castaner : l’ordonnance sévère du Conseil d’Etat

Cela a été très largement relayée par les médias, le Conseil d’Etat a suspendu très largement la fameuse circulaire Castaner sur le « nuançage » des listes en vue des élections municipales. Nous avons déjà, dans un article précédent, expliqué en quoi consistait cette circulaire et les polémiques politiques qui l’entouraient. Nous y renvoyons largement et on se contentera ci-dessous d’exposer le raisonnement du Conseil d’Etat.

Celui-ci a d’abord estimé que le choix du seuil de 9000 habitants pourrait constituer une erreur manifeste d’appréciation. Tout en donnant raison au raisonnement que nous avions tenu dans notre article précédant indiquant que le décret de 2014, relatif à la mise en oeuvre de fichiers, ne valait pas obligation de nuancer à partir de 1000 habitants en raison de la nature même de ce décret (« si les dispositions précitées du décret du 9 décembre 2014 autorisent le ministre de l’intérieur à collecter, conserver et traiter sur supports informatiques ou électroniques les données correspondant notamment aux nuances politiques […], elles ne sauraient, contrairement à ce qui est soutenu, être regardées comme lui imposant de mettre en œuvre cette autorisation ni, s’il la met en œuvre, de la mettre en œuvre dans sa totalité »), il a cependant estimé qu’une fois la décision prise de mettre en oeuvre ce fichier, le choix du seuil de 9000 habitants n’est pas pertinent.

Le raisonnement du Conseil d’Etat consiste à comparer le seuil choisi de 9000 habitants avec l’objectif du décret, à savoir assurer une bonne connaissance des résultats électoraux, pour le juger non adapté à la poursuite de celui-ci. Il a ainsi estimé que « eu égard à l’objet même de la circulaire qui est […] d’analyser le plus précisément possible les résultats électoraux […] afin de donner aux pouvoirs publics et aux citoyens l’information la plus complète et exacte possible, y compris sur les évolutions des résultats dans le temps, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation dont elle est entachée, en tant qu’elle retient le seuil mentionné au point précédent, est propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à sa légalité ».

Le juge a estimé que dans le cadre de ce fichier un seuil « ne saurait être légalement retenu s’il est manifestement de nature à compromettre les objectifs [du fichier] en ayant pour effet de dénaturer les finalités de ce traitement. Or, le seuil correspondant aux communes de 9 000 habitants et aux chefs-lieux d’arrondissement quelle que soit leur population, retenu par la circulaire, conduisait, dans plus de 95 % des communes, à ne pas attribuer de nuance politique, et excluait, ainsi, de la présentation nationale des résultats des premier et second tours des élections municipales à venir, les suffrages exprimés par près de la moitié des électeurs ». Ce faisant, le Conseil d’Etat semble indiquer qu’un seuil intermédiaire, comme le demandait l’AMF (reste alors à déterminer lequel) serait ici préférable.

Par ailleurs, le juge n’a pas été convaincu par l’argument, auquel nous avions fait référence dans notre article précédent, de la difficulté croissante d’attribuer des nuances dans ces villes, considérant qu’il était possible de leur attribuer les nuances divers droite et divers gauche, marquant par là son attachement à un certain clivage droite/gauche.

Le juge a ensuite censuré la nuance « Liste divers centre ». Il a en effet considéré qu’il existait une « différence de traitement […] entre les partis politiques » dans le fait que pour attribuer les nuances divers gauche ou divers droite, il fallait au moins une « investiture » par les partis de gauche (PS) ou droite (LR), alors que dans les cas de la nuance « Liste divers centre » il suffisait d’un « soutien » de la part de LREM (et du Modem et de l’UDI) et non d’une investiture, créant une violation du principe d’égalité. Le raisonnement du Conseil d’Etat est sur ce point à discuter politiquement au regard de la réalité de la vie politique et de l’objectif de « connaissance » lié au fichier, sachant que le seul « soutien » correspond à une stratégie politique de LREM, mais aussi souvent des forces politiques soutenues par elle… Le Conseil d’Etat a cependant estimé que ces considérations politiques ne pouvaient entraîner de différence de traitement.

Enfin, il a considéré que l’inscription du parti Debout la France dans le « bloc de clivages » « extrême droite » pouvait être entaché d’une erreur manifeste d’appréciation. Au regard du soutien apporté par Nicolas Dupont-Aignan à Marine Le Pen au second tour de l’élection présidentielle, ce point pourrait aussi être discuté. Cependant, le juge n’a pas été de cet avis et a procédé ici à une analyse assez poussée (pour un référé), considérant que le ministère aurait du, outre ce soutien, prendre en compte le programme du parti « Debout la France », la circonstance que les deux partis n’ont pas conclu d’accord électoral, ainsi que la position prise lors des européennes selon laquelle ses élus ne siégeraient pas dans le même groupe que les élus du Rassemblement national, mais dans le groupe des conservateurs britanniques et polonais.

Si la critique du Conseil d’Etat est donc sévère, celui-ci n’est cependant pas allé jusqu’à retenir à ce stade l’argument du détournement de pouvoir, c’est à dire le fait que le ministre aurait voulu opérer une manœuvre politique. C’est plutôt sur le terrain d’une erreur grossière du ministère que s’est positionné le juge administratif. En tout état de cause, le ministère devra revoir sa copie.

Recours contre les élections européennes : le rejet de tous les griefs par le Conseil d’Etat

A l’inverse, le Conseil d’Etat a purement et simplement rejeté tous les recours qui avaient été introduits contre les élections européennes, pour lesquelles il est compétent en premier et dernier ressort.

Il a écarté l’ensemble des moyens soulevés par les différents requérants : la violation du principe de proportionnalité entre le nombre d’habitants en France et le nombre de sièges au Parlement européen, qui aurait été trop élevé par rapport à l’Allemagne, parce que l’argument n’était pas justifié et que ce chiffre était au demeurant prévu par les décisions européennes elles-mêmes ; la contestation du seuil de 5%, déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans une décision que nous avons déjà commentée sur ce blog et autorisé par le droit de l’Union européenne lui-même ; les arguments tirés de l’indisponibilité des bulletins dans certains bureaux de vote qui aurait fait perdre au parti animaliste de nombreuses voix, le Conseil d’État ayant estimé conformément à la logique classique que les dysfonctionnements allégués n’avaient pas, au regard du nombre de voix obtenues par cette liste, été de nature à fausser la sincérité du scrutin.

Le Conseil d’Etat a par ailleurs rejeté divers griefs relatifs au déroulement de la campagne électorale. Mérite d’être mentionné ici le fait que le juge administratif a estimé que la « publication en France et dans les Etats membres de l’Union européenne, le 4 mars 2019, d’une tribune du Président de la République intitulée « Pour une renaissance européenne », destinée à l’ensemble des citoyens européens, n’avait pas été de nature, eu égard à sa date de diffusion et à son contenu, à porter atteinte à la sincérité du scrutin des 25 et 26 mai 2019 ». Egalement, le Conseil d’Etat a appliqué sa jurisprudence classique à propos de la régulation audiovisuelle du CSA alors que la parti animaliste se plaignait du sort qui lui avait été réservé, considérant que « si Mme H… et le Parti animaliste estiment n’avoir disposé, au cours de cette période, que d’un temps de parole très restreint au niveau national […] il ne résulte pas de l’instruction que, eu égard à la représentativité de ce parti, à son audience et à sa contribution au débat, le temps de parole accordé à cette liste traduirait un traitement inéquitable ». Il s’agit ici d’une nouvelle application de la logique d’équité, fondée sur la représentativité des forces politiques, désormais d’application constante.

Les élections européennes sont donc définitivement validées. La publication de cette décision le 31 janvier intervient opportunément, alors que le Royaume-Uni quitte l’Union européenne. La France comptera désormais 79 députés européens de plein exercice.

Conclusion : le rituel du bain nordique appliqué aux élections

Sans nul doute, la journée du 31 janvier 2020 pourra être marquée d’une pierre blanche en droit électoral. Sur plan scientifique, elle a permis une nouvelle et belle interrogation sur le plan du droit électoral constitutionnel. Sur le plan pratique, c’est le droit administratif, par l’intermédiaire du Conseil d’Etat, qui a pourtant tenu la manche.

Le moins que l’on puisse dire est que le Conseil d’Etat a soufflé le chaud et le froid, dans l’ordre que l’on veut selon le point de vue que l’on adopte. En tout état de cause, ces rebondissements confirment la vitalité et la richesse du droit électoral français.

Romain Rambaud

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