« The revolution will not be televised » (La révolution ne sera pas télévisée), chantait Gil Scott Heron en 1970. C’est pourtant bien par le biais des médias qu’une tentative de révolution a eu lieu pour l’élection du Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies (ONU). Si la couverture médiatique française de l’événement a été pour le moins discrète, The Guardian et Al Jazeera, pour ne citer qu’eux, ont largement couvert cette élection unique en son genre. Ban Ki Moon, l’actuel tenant du poste prestigieux, achèvera son deuxième, et normalement dernier, mandat le 31 décembre 2016, après dix ans de loyaux services. Les espoirs ont été grands que la procédure de sélection de son successeur laisserait plus de place à la transparence et à un fonctionnement démocratique. Chronique d’un rendez-vous manqué.
Qui est le Secrétaire général de l’ONU ?
Trygve Lye, Dag Hammarskjöld, U Thant, Kurt Waldheim, Javier Perez de Cuellar, Boutros Boutros-Ghali et Kofi Annan. Les noms des anciens Secrétaires généraux de l’ONU sont certainement moins connus que ceux des anciens Présidents des États-Unis. Le nom de l’actuel fonctionnaire international était également inconnu du grand public avant son entrée en fonction et les débats entre les candidats à sa succession ne font pas la moindre ombre aux passes d’armes entre Hillary Clinton et Donald Trump. Pourtant, le Secrétaire général de l’ONU est un personnage en vue et bénéficiant d’une influence internationale majeure, bien que son rôle au sein de l’Organisation mondiale soit mal défini et que l’étendue de ses pouvoirs dépende finalement plus de sa personnalité que des règles formelles encadrant sa fonction.
Ces règles sont d’ailleurs volontairement minimalistes. L’article 97 de la Charte des Nations Unies qualifie le Secrétaire général de « plus haut fonctionnaire de l’Organisation », l’article 99 lui donne le pouvoir d’ « attirer l’attention du Conseil de sécurité sur toute affaire qui, à son avis, pourrait mettre en danger le maintien de la paix et de la sécurité internationales », conférant ainsi au tenant du poste un rôle politique de premier plan sur la scène internationale. Cette dualité de fonction, administrative et politique, a donné naissance au jeu de mot le plus prisé de l’Organisation, à savoir si le Secrétaire général était plus un « secrétaire » ou un « général ». Il n’est ni l’un ni l’autre.
En tant que chef du Secrétariat, le Secrétaire général est bien un administrateur. Largement déléguée par tous les secrétaires généraux (à l’exception du premier, Trygve Lye, qui a du « créer » le secrétariat) cette fonction n’a aujourd’hui d’importance qu’en ce qui concerne la réforme de l’ONU (à peu près aussi récurrente que la réforme de l’éducation en France) et les angoisses nocturnes générées par les (éternels) problèmes financiers de l’Organisation.
En réalité, le Secrétaire général est un diplomate. C’est d’ailleurs le profil de tous les individus ayant occupé ce poste. Il se prononce sur les crises internationales, use de ses bons offices dans de nombreux conflits naissants ou en cours et promeut les valeurs portées par son Organisation. Cette tâche est facilitée par son indépendance vis-à-vis des États, et spécialement de son État d’origine, caractéristique garantie par l’article 100 de la Charte : « Dans l’accomplissement de leurs devoirs, le Secrétaire général et le personnel ne solliciteront ni n’accepteront d’instructions d’aucun gouvernement ni d’aucune autorité extérieure à l’Organisation. Ils s’abstiendront de tout acte incompatible avec leur situation de fonctionnaires internationaux et ne sont responsables qu’envers l’Organisation ».
Comme tout diplomate, le Secrétaire général a une marge de manœuvre limitée par le pouvoir exécutif, incarné ici par le Conseil de sécurité des Nations Unies. C’est là que la bât blesse.
Il faut dire que le Conseil de sécurité, comportant 15 membres, est un pouvoir exécutif particulier, dominé par 5 grandes puissances (États-Unis, Russie, Chine, Royaume-Uni et France), membres permanents (les dix autres sont nommés pour deux ans) et bénéficiant du droit de véto. Le Secrétaire général doit donc constamment composer avec les sensibilités de ces cinq « grands », chacun défendant farouchement ses intérêts nationaux. Ajoutez à cela une Assemblée générale composée de 193 États membres également attachés à la poursuite de leurs intérêts propres et vous aurez une idée de la complexité de ce que Trygve Lye considérait comme le « boulot le plus impossible du monde ».
Les règles de l’élection
A l’instar de sa fonction, l’élection du Secrétaire général n’est que très peu encadrée. L’article 97 de la Charte se contente d’indiquer que « Le Secrétaire général est nommé par l’Assemblée générale sur recommandation du Conseil de sécurité ». Nous remarquons d’emblée que le terme d’ « élection » utilisé depuis le début de cet article paraît galvaudé, dans la mesure où l’article 97 n’évoque qu’une nomination. Il existe en effet une imprécision quant à la nature de la procédure utilisée. Certains auteurs évoquent une élection, de même que le centre d’information de l’ONU qui, dans sa rubrique liée à ce sujet, s’intitule « unelections » et parle d « election process », tout en précisant que le Secrétaire général est « appointed » (désigné/nommé). Nous nous contenterons ici de préciser que si l’Assemblée générale procède bien à un vote à la majorité simple de ses membres, celui-ci porte sur un candidat unique (voir ci-après). De plus, le Secrétaire général ne connaît pas de responsabilité politique (contrairement à ce que peut laisser paraître l’article 100 susmentionné) et tire sa légitimité plus du Conseil de sécurité que d’un corps électoral à proprement parler. Nous laissons le soin aux nombreux experts du droit électoral de ce blog d’éclaircir le mystère de la distinction entre une élection et une nomination…
Il pourrait paraître que l’Assemblée générale détient un pouvoir important quant à l’élection (nous persisterons avec ce terme) du Secrétaire général. Il n’en est rien, et ce par sa propre faute. La résolution XI (1), adoptée par l’Assemblée générale le 24 janvier 1946, précise en effet « les conditions de nominations du Secrétaire général ». Outre certaines informations quant à la rémunération et au mandat (cinq ans renouvelable) du Secrétaire général, y est exprimé le souhait que « le Conseil de sécurité ne soumette à l’Assemblée générale qu’une candidature et qu’on évite un débat sur cette désignation au sein de l’Assemblée générale ». Pire, devant l’imprécision 
de la Charte quant aux modalités de la désignation de cette candidature par le Conseil de sécurité, l’Assemblée confirme l’applicabilité du droit de véto pour cette question. Précisons que ce véto ne s’applique qu’aux questions de fond et non de procédure, et que la classification d’une question dans l’une ou l’autre de ces catégories peut s’avérer aussi ambigüe que stratégique. A titre d’exemple, l’inapplicabilité du véto pour la convocation d’une session extraordinaire de l’Assemblée générale pour agir sur un conflit devant lequel le Conseil est bloqué, a rendu la France et le Royaume-Uni impuissants à échapper à une condamnation par l’ONU de leur action en Egypte, pour la crise du Canal de Suez de 1956. Seule la reconduction, en 1950, de Trygve Lye a vu l’Assemblée générale se réaffirmer face au Conseil de sécurité. Alors que ce dernier était bloqué par le vote soviétique (l’URSS n’avait pas apprécié la position pro-américaine du Secrétaire général durant la guerre de Corée), l’Assemblée générale prit l’initiative de reconduire M. Lye pour un mandat de trois ans. Il démissionna deux ans plus tard, vaincu par l’URSS qui refusait même de lui adresser la parole…
On comprend ainsi que l’enjeu de l’élection du Secrétaire général se joue non pas dans le vote de l’Assemblée générale, mais dans la désignation d’un candidat par le Conseil de sécurité.
La désignation d’une candidature par le Conseil de sécurité : opacité et liberté de choix
Comme tout ce qui concerne le Conseil de sécurité, la désignation d’un candidat au poste de Secrétaire général se distingue par son absence totale de transparence et est empreinte des tractations politiques entre les cinq membres permanents. Cette opacité est parfaitement illustrée par le choix de la forme des réunions durant lesquelles se tiennent les négociations. L’article 48 du règlement de procédure du Conseil de sécurité prévoit que « toute recommandation à l’Assemblée générale au sujet de la nomination du Secrétaire général est discutée et décidée en séance privée », ce qui peut déjà paraître assez peu transparent. Il n’y a ainsi pas de procès verbaux de sessions et aucun journaliste n’est présent. Ce serait oublier l’article 55 de ce même règlement, obligeant le Conseil de sécurité à « publier un communiqué » à l’issue de ce type de séances. Bien que peu contraignante, cette disposition a incité les membres du Conseil à tenir toutes les réunions préalables à la désignation officielle en elle-même en séances informelles, pour lesquelles aucune règle de transparence n’est prévue.
Aucune condition ne limite réellement le Conseil dans son choix, si ce n’est celles posées par les membres eux-mêmes, au premier plan desquels se trouvent les membres permanents. La pratique et les exigences du poste pointent vers une personne rompue à la diplomatie, c’est-à-dire ayant occupé le poste de ministre des affaires étrangères dans son pays, ou avoir occupé un poste diplomatique au sein de l’ONU. Le candidat doit parler parfaitement l’anglais (et idéalement connaître un peu le français), ne doit pas être issu d’un des cinq membres permanents (ce qui serait inacceptable pour les quatre autres…), ne doit pas avoir froissé un de ces membres, ni risquer de trop les froisser à l’avenir. A cet égard, il faut noter que Ban Ki Moon a été, de façon notoire, choisi pour sa discrétion (les cas de Dag Hammarskjöld et de Kofi Annan, les deux seuls à s’être véritablement affirmés en tant que personnalités indépendantes et ayant tenu tête aux grandes puissances, font office d’exceptions à la règle). Le candidat ne doit pas non plus être issu d’un État à l’agenda du Conseil de sécurité, ou risquant de l’être dans un avenir proche. Ces derniers critères réduisent beaucoup les nationalités disponibles pour le poste. Il faut également noter que le poste de Secrétaire général devrait, idéalement, connaître une certaine rotation géographique. Pour l’instant sur huit Secrétaires généraux, trois ont été d’Europe de l’ouest, un d’Afrique, un d’Amérique latine et deux d’Asie. Seule l’Europe de l’est n’a pas eu de candidat heureux.
Depuis 1996, pour désigner un candidat, le Conseil de sécurité procède à des straw polls (sondages d’opinion), au cours de réunions informelles. Les membres attribuent à chaque candidat à la fonction, par vote secret, un bulletin. Trois bulletins sont disponibles : « encourage », « décourage » et « sans opinion ». Si les premiers sondages ne distinguent pas les bulletins des membres permanents de ceux des membres nommés, les dernières réunions voient apparaître des bulletins de couleur, ceux des membres permanents sont rouges, synonymes de véto. Cette procédure permet de réduire le nombre de candidats (ceux récoltant trop de bulletins négatifs ont tendance à se retirer de la course) et de servir de base aux négociations entre membres. Bien que les réunions informelles soient en théorie secrètes, les fuites sont extrêmement courantes à l’ONU et les journaux publient les résultats de ces sondages dès le lendemain. Lorsqu’un candidat bénéficie d’un large consensus au sein du Conseil, celui-ci se réunit en session privée et adopte la candidature qu’il transmet alors à l’Assemblée générale pour approbation.
L’élection du neuvième secrétaire général : l’espoir d’une petite révolution
Cela fait plus de vingt ans que des appels pour plus de transparence au sein de l’élection du Secrétaire général sont lancés. L’Assemblée générale a créé, en 1995, un « Groupe de Travail de Haut Niveau » visant à revitaliser les travaux de l’Assemblée, y compris en ce qui concerne cette élection. La résolution 51/241 du 22 août 1997 appelait déjà à cette transparence et soulignait l’importance de la rotation géographique et de l’égalité des sexes. Bien que réaffirmés tous les ans depuis cette date, ces principes n’ont été réellement arrêtés qu’en septembre 2015, lorsque l’Assemblée générale, sous l’impulsion de son Président, a adopté la résolution 69/321, appelant à la transparence et souscrivant au principe d’auditions publiques des candidats, proposé dans un rapport de 2010.
A cet activisme de l’Assemblée générale se sont joints des médias (The Guardian et Al Jazeera en tête) et des ONG (dont The Elders, qui compte dans ses membres, entre autres, Kofi Annan), réunis sous la bannière de 1 for 7 billion (un pour sept milliards). Ces groupes appellent à une procédure plus démocratique et à plus de transparence dans l’élection du Secrétaire général. Plusieurs évolutions notables ont vu le jour grâce à leur travail.
La première évolution tient à l’appel à candidature, puisque le Conseil de sécurité a demandé aux États de favoriser les femmes dans les candidatures qu’ils soutiendraient. Cette avancée a porté ses fruits puisque sept des treize candidats confirmés à l’élection 2016 sont des femmes, alors que l’ensemble des élections passées n’avait vu que trois femmes candidates. Il est également notable que neuf candidats sont issus du groupe de l’Europe de l’est. Tous les autres font soit partie du groupe de l’ « Europe de l’ouest et autres » (c’est-à-dire, essentiellement, Europe de l’ouest et Commonwealth) ou du groupe Amérique latine et Caraïbes. Toujours à propos des candidatures, il faut saluer le fait que, pour la première fois, celles-ci sont officiellement connues du (ou sont en tous cas accessibles au) grand public. Les C.V de tous les candidats ont été publiés en ligne, sur les plateformes de 1 for 7 billion et de la présidence de l’Assemblée générale. Par le passé, les candidatures n’étaient en effet connues qu’au travers de fuites au sein du Conseil de sécurité.
La seconde évolution tient en l’organisation d’un embryon de campagne électorale. Toujours sous l’impulsion de Mogens Lykketoft, le Président danois de l’Assemblée générale et de la campagne 1 for 7 billion, les candidats déclarés au poste de Secrétaire général ont été invités à présenter un « vision statement » devant l’Assemblée générale. Ces discours, sortes de programmes politiques informels, ont ensuite été publiés sur les plateformes des acteurs précités et sont accessibles au public. Un débat télévisé a également été organisé au sein de l’Assemblée générale et retransmis en direct par la chaîne Al Jazeera ainsi que sur le site d’information de l’ONU. Des journalistes de la chaîne ont posé des questions, en partie préparées par des membres du personnel de l’Organisation et de la société civile (le groupe 1 for 7 billion avait mis en place une plateforme sur son site pour que le grand public puisse proposer des questions) aux candidats. Le temps de parole était limité et égal pour tous les candidats. Les questions en elles-mêmes avaient un air de campagne électorale. Les candidats ont été interrogés sur des sujets parfois très concrets tels que les actions qu’ils entreprendraient pour l’égalité des sexes au sein de l’ONU, leur position vis-à-vis des abus sexuels commis par les forces de maintien de la paix en République Centrafricaine et au Mali ou encore leurs solutions pour faire face aux 
problèmes économiques de l’Organisation. Se prenant au jeu, certains candidats ont mené de véritables campagnes médiatiques (bien que leur impact sur le grand public soit à peu près proportionnel à la popularité de l’élection elle-même…), notamment à travers les réseaux sociaux.
L’avancée du processus : retour à la realpolitik
Depuis le 21 juillet, le temps des débats télévisés a laissé place aux tractations au sein du Conseil de sécurité. A cette date s’est tenu le premier strawpoll, qui a permis de se faire une idée sur les positions des membres du Conseil de sécurité. Cinq strawpolls, ne comprenant pas de bulletins de couleurs (voir supra) ont été tenus par le Conseil, et les résultats sont édifiants. Trois candidats se sont désistés : Vesna Pusić, candidate Croate, a reçu 11 bulletins négatifs à la première réunion, Igor Luќsić, du Monténegro, en a reçu 9 à la deuxième réunion et Christiana Figueres, du Costa Rica, en a eu 10 à la troisième. Le candidat en tête du scrutin depuis le premier sondage, réunissant 12 votes favorables, est un 
homme d’Europe de l’ouest, António Guterres, ancien premier ministre du Portugal et ex Haut Commissaire aux réfugiés de l’ONU. Il distance confortablement Vuk Jeremić, ancien ministre des affaires étrangères de Serbie et Miroslav Lajčák, actuel ministre des affaires étrangères slovaque. La première femme, avec 7 encouragements et 7 bulletins négatifs, est Susanna Malcorra, ancienne chef de cabinet de Ban Ki Moon et actuelle ministre des affaires étrangères en Argentine. Elle a quitté l’ONU sous le feu des critiques du personnel, l’accusant d’avoir couvert les cas de violences sexuelles commises par les casques bleus en ne donnant pas suite aux rapports qui lui étaient transmis et en facilitant la mise à l’écart des lanceurs d’alerte. Elle était, avec Helen Clark (candidate et ancienne premier ministre néo-zélandaise et actuelle directrice du Programme des Nations Unies pour le Développement), la grande favorite féminine de cette élection.
Les tendances des tours précédents se sont confirmées lors du premier strawpoll à bulletins différenciés. António Guterres a été déclaré, le 5 octobre comme réunissant l’unanimité des suffrages des membres du Conseil, après des négociations dont la courte durée a surpris tout le monde. Le vote formel du 6 octobre a ainsi pu se faire sans bulletins, par simple acclamation. Sauf coup de théâtre hautement improbable, la même procédure devrait être suivie par l’Assemblée générale, qui élira ainsi un Secrétaire général masculin et européen…
Conclusion :
Le point principal du bilan de l’élection du neuvième Secrétaire général est que si la forme a légèrement changé, le fond, et ses problèmes, demeurent identiques : le Secrétaire général a été choisi par les cinq membres permanents du Conseil de sécurité, qui n’ont aucun intérêt à voir à cette place une personnalité trop charismatique qui risquerait de remettre en question leurs décisions et leurs intérêts nationaux. Le choix de Ban Ki Moon en 2006, un Secrétaire généralement considéré, pour le moins, comme effacé, montre que le Conseil ne veut plus d’un Hammarskjöld montant une opération au Congo contre l’avis de l’URSS ou d’un Kofi Annan qualifiant la guerre d’Irak de 2003 d’illégale devant CNN.
L’avenir nous dira si M. Gutteres se situe plutôt dans la continuité de son (futur) prédécesseur ou dans celle de Kofi Annan, mais il est d’ores et déjà possible d’affirmer que ce Secrétaire général n’aura ni plus de légitimité (sans même parler de légitimité populaire), ni plus de pouvoirs qu’auparavant. L’effort de Mogens Lykketoft est louable et doit être salué ; avant de terminer son mandat, celui-ci a d’ailleurs écrit au Président du Conseil de sécurité pour lui demander de poursuivre, au sein du Conseil, l’œuvre de transparence initiée par l’Assemblée générale. Cette lettre n’a pas eu de suite concrète. La seule solution pour la démocratisation de l’ONU et de l’élection de son plus haut fonctionnaire est de passer par une réforme du Conseil de sécurité, qui ne peut être engagée qu’avec l’accord des cinq plus grandes puissances mondiales. Autant dire que la maison de verre n’est pas prête à se départir de son image de tour d’ivoire…
Philippe FLORY
