Ainsi que l’a relaté la presse hier, un groupe de sénateurs UMP a déposé le 9 juillet 2012 une proposition de loi visant à protéger la sincérité des scrutins nationaux et la confiance des électeurs et qui concerne le problème de la diffusion des résultats avant l’heure. L’exposé des motifs indique c’est pour faire face aux problèmes des fuites des estimations de résultats et/ou résultats sur les réseaux sociaux et dans les journaux étrangers que cette proposition de la loi a été déposée, et il convient donc de la discuter, s’agissant d’un problème qui a déjà fait l’objet de nombreux commentaires sur ce blog.
Pour ceux qui n’auraient pas suivi l’affaire jusqu’ici, nous renvoyons à l’article le plus important de ce blog sur cette question : 29/04/2012 : Sondages électoraux et diffusion des résultats avant 20 heures : faut-il modifier l’article 11 de la loi du 19 juillet 1977 ?
Mais qui doit aujourd’hui se lire en combinaison avec les artiles suivants : … Nous y reviendrons plus bas :
28/04/2012 : Pas de modification des horaires de fermeture des bureaux de vote
06/05/2012 : Dimanche d’élection : une journée de fuites
Et celui d’aujourd’hui !
Pour ce post-ci et concernant la proposition de loi qui vient d’être faite, nous soutiendrons le raisonnement suivant : cette modification est certes nécessaire, mais prise isolément, elle est insuffisante et pourrait même engendrer des effets pervers. C’est pour cette raison qu’il faut envisager le problème de la diffusion de sondages, d’estimations de résultats et de résultats dans sa globalité et non aborder le problème par le seul prisme de la question de l’horaire de fermeture des bureaux de vote. C’est ce que nous ferons ici en formulant un certain nombre de propositions.
Une proposition nécessaire : l’harmonisation de la fermeture des bureaux de vote à 19 heures.
Faisant référence au principe posé par l’article 11 de la loi du 19 juillet 1979, les parlementaires constatent que si « la très grande majorité des médias nationaux respecte ces règles », « on constate pourtant, depuis plusieurs années, à l’occasion de chaque scrutin national, que les interdictions de publier des sondages, estimations ou commentaires sur l’élection en cours, débutant dès la fin de la campagne officielle, sont largement contournées (les utilisateurs de réseaux sociaux utilisant par exemple des messages codés), ou purement et simplement ignorées par des médias basés à l’étranger ».
Pour les sénateurs, s’il n’est pas envisageable de limiter la liberté d’expression sur internet, il reste, et nous en sommes d’accord, que « l’ampleur de ce phénomène soulève aujourd’hui la question du respect de la sincérité des scrutins. Le droit pour chaque électeur de voter sans que sa décision puisse être influencée est une composante fondamentale de notre démocratie. La divulgation prématurée de projections ou de résultats – même partiels – avant la clôture des opérations de vote est assurément de nature à pouvoir en fausser l’issue définitive. Il ne peut en effet pas être exclu qu’une partie de l’électorat se rende précipitamment aux urnes pour contrecarrer une perspective lui semblant défavorable. De même, on peut redouter, à très court terme, une multiplication des recours en annulation devant le Conseil constitutionnel, fondés sur ce motif en cas de scrutins serrés ».
Nous avons fait le même constat et nous défendons la même position : tant pour des raisons théoriques que pratiques, il est pertinent de maintenir le silence tocquevilien propre aux élections. Sur ce point, nous renvoyons à notre tribune du 29/04/2012 : Sondages électoraux et diffusion des résultats avant 20 heures : faut-il modifier l’article 11 de la loi du 19 juillet 1979 ?
Le principe d’interdiction doit sans aucun doute être maintenu. La question posée est de savoir comment maintenir son effectivité aujourd’hui, notamment en raison du problème de la fuite de résultats avant 20 heures et la large diffusion de celles-ci sur internet.
Ces fuites, comme le souligne l’exposé des motifs de la proposition de loi, sont rendues possibles du fait de la disparité des horaires de fermeture des bureaux de vote sur le territoire métropolitain. Si la grande majorité des bureaux de vote sur le territoire ferment à 18 heures, il est possible d’en retarder la fermeture jusqu’à 20 heures, ce qui est la pratique courante dans les grandes villes. Deux heures s’écoulent donc entre la fermeture des premiers et des derniers bureaux de vote, ce qui permet aux instituts de réaliser des estimations de résultats sur la base du dépouillement de bureaux tests formant un panel représentatif, qui elles-mêmes vont ensuite fuiter – on appelle cela craquer les résultats – par le biais d’assesseurs bien informés, de partis politiques, de journalistes, etc. Ces informations se retrouvent alors sur les réseaux sociaux et les sites étrangers puis touchent l’opinion publique dans sa généralité.
Pour les sénateurs, « dans ce contexte, le cadre juridique applicable à la diffusion des résultats électoraux, qui n’a pas évolué pour prendre en compte l’essor de ces nouvelles technologies, apparaît pour le moins obsolète », ceux-ci faisant référence à l’article 11 de la loi du 19 juillet 1979 et à sa sanction par une amende de 75000 euros.
Pour résoudre ce problème et garantir l’effectivité de la loi, ils proposent une solution simple, à savoir l’harmonisation des horaires de fermeture des bureaux de vote sur tout le territoire métropolitain. Le Conseil constitutionnel préconise cette solution depuis 2007 et l’avait reprise le 21 juin. Cette idée a été également été émise au lendemain du 1er tour de l’élection présidentielle par la Commission de contrôle de la campagne présidentielle, fixant l’horaire à 20 heures. Les sénateurs proposent quant à eux un horaire harmonisé médian à 19 heures, permettant alors de disposer selon eux, au moment de l’annonce des premiers résultats dans les grands médias nationaux, de données plus conséquentes et d’estimations plus fiables. Ainsi, l’article L. 55 du code électoral, qui prévoit que le scrutin a lieu un dimanche, serait complété par un second alinéa : « Il est clos à 19 heures en métropole ».
Cette solution nous semble aller dans le bon sens pour les raisons suivantes :
1) Elle coupe la poire en deux, préservant les intérêts des petites communes autant que des grandes villes.
2) Elle permet de neutraliser les fuites d’estimations de résultats issues du dépouillement des premiers bureaux tests, préservant ainsi la sincérité du scrutin. Tous les bureaux de vote étant fermés à la même heure, des fuites éventuelles seraient dans l’incapacité, en toute hypothèse, d’influencer les résultats du scrutin.
3) Elle limite les erreurs. Aujourd’hui, au moins en ce qui concerne l’élection présidentielle, les premiers bureaux dépouillés sont ceux qui ferment tôt, or, leur sociologie peut être différente du niveau national : malgré les efforts des instituts pour redresser la représentativité de leurs bureaux tests, le risque de biais n’est pas éliminé. Ainsi, lors de la dernière élection présidentielle, un institut de sondage a assez nettement surestimé le score de Marine le Pen et sous-estimé celui de Nicolas Sarkozy, du fait de la sur-représentation de la première en milieu rural et de sa sous-représentation en milieu urbain. Pour éviter ce problème, le CSA avait proposé, en cas de difficultés, de publier plusieurs estimations en même temps. Une bonne idée, mais peut-être plus compliquée intellectuellement que l’harmonisation de la fermeture des bureaux de vote.
4) Elle a pour avantage de rétablir une égalité que l’on dit souvent faussée du fait que certaines personnes bien informées – hommes politiques, partis politiques, journalistes – disposent en avance des estimations de résultats à la différence de la plupart des citoyens. L’argument selon lequel la loi serait intenable car contraire au principe d’égalité tombe alors automatiquement au profit de l’intérêt général.
5) Enfin, elle est plutôt simple à organiser du point de vue juridique, et à la rigueur le fait de passer par la loi n’est même pas nécessaire. Ainsi, prévoir cette règle dans le décret de convocation du président de la République, par exemple, ou modifier les dispositions réglementaires du code électoral et notamment l’article R. 41, serait suffisant. L’idée pourra ainsi être reprise sans passer nécessairement par le parlement.
Une bonne idée donc, et nous allons en ce sens. Toutefois, prise isolément, cette proposition est insuffisante voire risque d’engendrer des effets pervers. C’est pourquoi il faut la compléter par d’autres dispositifs d’accompagnement qui envisagent le problème dans sa globalité et non par le seul prisme de l’horaire de fermeture des bureaux de vote.
Une proposition insuffisante : la nécessaire mise en place de dispositifs supplémentaires pour éviter les effets pervers engendrés par cette proposition
Si elle va dans le bon sens, cette proposition adoptée seule pourrait poser un certain nombre de problèmes. On ne parlera pas ici de la question du domaine respectif de la loi et du règlement, mais il faut savoir qu’une telle évolution pourrait très bien être de nature réglementaire et donc poser un problème juridique de ce point de vue.
Deux axes nous semblent prioritaires. D’une part, lutter contre l’effet pervers de cette proposition – le retour de sondages de sortie des urnes – en complétant le dispositif. D’autre part, résoudre le problème – qui se posera – de l’articulation des articles 11 de la loi de 1979 et de l’article L. 52-2 du code électoral que nous avons déjà abordé sur ce blog lors de l’affaire Royal.
Lutter contre le retour des sondages de sortie des urnes en complétant le dispositif
La proposition de loi sénatoriale pourrait avoir un effet pervers. Dans leur raisonnement, les parlementaires indiquent que la fermeture à 19 heures pourrait permettre de disposer de bons résultats lorsque les médias annonceront les résultats… implicitement, ils considèrent donc que les médias donneraient leurs résultats à 20 heures ! Toutefois, il faut bien relire la loi.
Ainsi, l’article 11 de la loi du 19 juillet 1979, dispose que « l’interdiction [ de diffuser un sondage ou un commentaire de sondage la veille et le jour du scrutin ] ne s’applique pas aux opérations qui ont pour objet de donner une connaissance immédiate des résultats de chaque tour de scrutin et qui sont effectuées entre la fermeture du dernier bureau de vote en métropole et la proclamation des résultats », formulation peu claire et obsolète qui signifie selon l’avis général, a contrario, que la publication d’estimations de résultats est autorisée à partir de la fermeture du dernier bureau de vote – et c’est la pratique actuelle pour l’élection présidentielle. Par ailleurs, l’article L. 52-2 du code électoral dispose qu’« en cas d’élections générales, aucun résultat d’élection, partiel ou définitif, ne peut être communiqué au public par la voie de la presse ou par tout moyen de communication au public par voie électronique, en métropole, avant la fermeture du dernier bureau de vote sur le territoire métropolitain ». Pas d’estimations de résultats et de résultats, donc, avant la fermeture du dernier bureau de vote : principe, on s’en rappelle car on l’avait commenté, qui n’avait pas été respectée par Mme Royal aux dernières élections législatives.
Avant la fermeture du dernier bureau de vote, donc ! Mais, si la loi est adoptée, cet horaire serait alors de… 19 heures, et non 20 heures, comme semblent l’envisager implicitement les sénateurs eux-mêmes. L’argument de la fiabilité tombe alors : à 19 heures, on ne disposera ni d’estimations de résultats ni de résultats partiels ou définitifs faute de dépouillement… alors que les médias auraient théoriquement le droit d’en diffuser ! Par ailleurs, l’idée implicite du JT de 20 heures est une idée fausse : aujourd’hui, les soirées électorales commencent bien plus tôt, et notamment, avant 19 heures !
Alors, les médias auront une tentation : celle de publier, dès 19 heures, des estimations de résultats. Problème : comme ils n’en disposent pas du point de vue technique, ils voudront publier… des sondages de sortie des urnes. Or, on l’a dit et on le redit : ceux-ci ne sont guère fiables. Les gens étant, on le comprend, réticents à dire à un enquêteur pour qui ils ont voté à la sortie du bureau de vote, les biais sont très importants.
Certes, on entend bien l’argument en faveur de la publication de ces sondages de sortie des urnes : peu importe finalement, puisque les électeurs ont déjà voté, dès lors, comment la sincérité du scrutin pourrait-elle être remise en cause ? Une lecture extrêmement stricte du droit des sondages – la sincérité du scrutin justifie juridiquement la limitation à la liberté d’expression que constitue l’interdiction de publier des sondages et autres estimations de résultats – pourrait laisser penser que cet argument peut être soutenu.
Toutefois, il ne tient pas, ni du point de vue politique ni du point de vue juridique. Imaginons que l’on se positionne dans un cadre de soirée électorale de premier tour et que les premiers commentaires politiques soient faits sur la base de sondages de sortie des urnes, et donc sur des résultats probablement erronés ! Quelles réactions en milieu de soirée, le lendemain ? Combien d’accusations de manipulation de la volonté du corps électoral, de modification des résultats ? Les conséquences pour la sincérité du scrutin, pris dans son ensemble, seraient sans aucun doute très importantes, notamment si l’on songe… au second tour qui est aussi un résultat dérivé du premier !
C’est donc la piètre qualité de l’outil qui ici poserait problème du point de vue de la sincérité du scrutin. D’ailleurs, quel intérêt de diffuser à 19 heures des résultats biaisés alors que l’on pourrait disposer, 45 minutes plus tard, de résultats fiables ?
Dès lors, il faudrait organiser le droit pour que les bureaux de vote ferment à 19 heures, mais que les estimations de résultats ou résultats ne soient divulguées qu’à partir de 19h30 ou 20 heures, impliquant alors au minimum une modification des articles 11 de la loi de 79 et L. 52-2 du code électoral : la fermeture du dernier bureau de vote ne serait plus pertinente.
En définitive, trois règles doivent être simultanément posées :
1) Les bureaux de vote doivent fermer sur tout le territoire à 19 heures.
2) La publication de sondages de sortie des urnes doit être interdite en raison du risque posé par la faible fiabilité des résultats sur la sincérité du scrutin : de ce point de vue, la lecture et l’interprétation du premier alinéa de l’article 11 peut être lu comme posant déjà cette règle : « La veille de chaque tour de scrutin ainsi que le jour de celui-ci, sont interdits, par quelque moyen que ce soit, la publication, la diffusion et le commentaire de tout sondage tel que défini à l’article 1er ». Il n’est pourtant pas interdit d’être plus clair. Sur ce point, nous insistons sur le fait que le dispositif d’engagement à ne pas faire de sondages de sortie des urnes mis en place par la Commission des sondages et les instituts lors de l’élection présidentielle, qui était un bon dispositif, mériterait de faire l’objet d’une reconnaissance pour pouvoir – éventuellement – être sanctionné en cas de non respect. Sur ce point, nous renvoyons à notre article : 28/04/2012 : Bilan positif du dispositif antifuites : communiqué de la Commission des sondages du 27 avril 2012
3) La publication d’estimations de résultats ou de résultats doit être autorisée à partir de 20 heures, ce qui a l’avantage de ne pas fausser les habitudes. 45 minutes pour faire les estimations, 15 pour les comparer entre elles pour l’élection présidentielle et annoncer des résultats fiables. C’est une solution raisonnable. Cela implique de mieux distinguer sondages, sondages de sortie des urnes, estimations de résultats, résultats, ce qu’elle ne fait pas aujourd’hui.
Résoudre le problème de l’articulation de l’article 11 de la loi de 1979 et de l’article L. 52-2 du code électoral et affiner le dispositif selon les élections.
Il y a là un problème dont la proposition de loi ne parle pas, mais dont on a vu pourtant les ravages potentiels avec l’affaire Royal lorsque celle-ci a annoncé les résultats des législatives avant 20 heures. Dans cette affaire, non seulement le CSA a refusé de sanctionné, mais s’est positionné sur le terrain de l’article L. 52-2 du code électoral interdisant la diffusion de résultats – et prévoyant 3750 euros d’amende – et non sur celui de l’article 11 de la loi de 1979 – en prévoyant 75000. Une discordance qui créée une véritable brèche dans le dispositif d’interdiction et contre laquelle il faut lutter. Sur ce point nous renvoyons à nos articles sur le sujet dans l’affaire Royal.
En outre, cette affaire avait soulevé dans les médias la question de savoir si le respect de la règle d’interdiction était bien pertinente concernant une élection locale pour laquelle, à 19h50, tous les bureaux de vote avaient fermés, le but de la loi étant bien de protéger la sincérité des opérations électorales. Or, si la fiction du corps électoral un et indivisible l’autorise lorsque certains bureaux de vote ferment à 20 heures, la position devient plus difficile à tenir si tous ferment à 19 heures… L’occasion de s’interroger sur la question de savoir si l’évolution des pratiques et de la matière n’autorise pas aujourd’hui à distinguer selon les élections. C’est l’idée que soumettrons ici.
Ainsi, dans l’hypothèse où tous les bureaux de vote fermeraient à 19 heures, voilà nos propositions pour que les équilibres du droit électoral soient respectés. En l’état, il n’est pas faux de considérer que les règles posées par la loi de 1979 sont quelque peu obsolètes :
1) Il faut maintenir le principe d’interdiction de diffusion des sondages, estimations de résultats et résultats partiels et définitifs avant une heure déterminée mais en harmonisant les régimes : alors que la distinction entre les deux est floue et peu pertinente du point de vue de la sincérité du scrutin, il est anormal que la diffusion de sondages ou d’estimations de résultats soit punie de 75000 euros d’amende et la diffusion de résultats bruts – qui ne le sont jamais tant que ça, comme on l’a vu avec l’affaire Royal, de 3750 euros seulement ! Ainsi que nous l’avons dit et comme cela a été proposé par les sénateurs Sueur et Portelli, il faut harmoniser le régime et proposer 75000 euros dans les deux cas.
2) Pour les élections législatives et les autres élections locales, la diffusion de résultats partiels ou définitifs à 20 heures ne poserait pas de problème, car on dispose des résultats locaux, définitifs, vers 19h30. Pas de violation de la sincérité du scrutin car une grande fiabilité des résultats. RAS donc concernant les élections locales.
3) Par contre, il en irait différemment dans le cadre de l’élection présidentielle : comment donner un résultat unique sur le résultat de l’élection sans procéder à une estimation sur la base de bureaux de vote représentatifs ? Impossible avant une heure tardive. Ce qui est sûr en revanche, c’est qu’il serait très fâcheux que de multiples résultats partiels ne soient diffusés dans tous les coins de France, encourant une sanction, fort faible, de 3750 euros, et créant une pagaille sans nom ! Telle circonscription va dans ce sens, tel autre dans ce sens, puis tel autre dans l’autre sens, etc. : peut-on imaginer une affaire Royal multipliée 365 fois ? Ce n’est pas souhaitable pour le bon déroulement et la sincérité des opérations électorales. A élections nationales, dispositif national. Donc, pour l’élection présidentielle, il faut sans doute autoriser la publication d’estimations de résultats et de résultats définitifs à partir de 20 heures et interdire la publication de résultats partiels.
Ces propositions – ainsi que l’ensemble de nos travaux sur ce sujet, soit dit en passant – seront envoyées à la commission du Sénat dans les jours qui viennent et méritent d’être discutées sur ce blog. En espérant vos réactions !
Romain Rambaud