28/08/2015 : Conférence de consensus des « Pas sans nous » (3) : Faut-il institutionnaliser le droit d’interpellation citoyenne ? L’expérience de l’échec du droit de pétition national [R.Rambaud]

téléchargementLes articles précédents étaient consacrés au contexte législatif, politique et conceptuel de l’organisation de la conférence de consensus de la coordination des « Pas sans nous » des 4 et 5 septembre prochain. Les articles qui suivent seront consacrés à une analyse juridique de la situation. Mais ils ne se contenteront pas d’apprécier la légalité potentielle de la principale proposition encore en suspens du rapport, la création d’un fonds d’interpellation citoyenne géré par une AAI. En effet, le droit ne permet pas uniquement de dégager des solutions en termes de validité juridique, il permet aussi de tirer des enseignements philosophiques et politiques. C’est d’ailleurs l’examen de cette question qui doit être traitée, avant même celle de la simple validité, pour comprendre l’ensemble des enjeux posés par les propositions de la coordination « Pas sans nous ».

Problématique : les sources philosophiques de l’interpellation juridique

Le thème de la conférence de consensus est précisément le suivant : « Faut -il financer la démocratie participative initiée par les citoyens ? Comment ? Pour quel projet ? ». La première question est donc celle de savoir s’il faut financer le droit d’interpellation des citoyens selon les modalités prévues par le rapport. Un tel choix n’est pas neutre car il impliquerait dans tous les cas (on verra pourquoi) une nouvelle législation. Or de ce point de vue, le droit conduit à prendre du recul, voire même de la méfiance, vis-à-vis d’une telle proposition. En effet, il enseigne que l’institutionnalisation  du droit d’interpellation peut conduire à sa capture par la démocratie représentative ainsi qu’à l’organisation de son inefficacité. L’institutionnalisation peut parfois être contre-productive.

Constitution-1791Certes, le droit d’interpellation a été, par l’intermédiaire du droit de pétition, très tôt reconnu par le droit. Le premier texte relatif au droit de pétition est l’article 62 du décret du 14 décembre 1789 sur la constitution des municipalités en vertu duquel : « Les citoyens actifs ont le droit de se réunir paisiblement et sans armes en assemblées particulières pour rédiger des adresses et des pétitions soit au corps municipal, soit aux administrateurs des départements et des districts, soit au corps législatif, soit au Roi sous la condition de donner avis aux officiers municipaux du temps et du lieu de ces assemblées et de ne pouvoir députer que dix citoyens pour apporter et présenter ces pétitions et adresses ». Toutes les constitutions françaises de 1791 au second Empire garantissent ce droit, la Constitution de 1791 présentant même le droit de pétition comme comme un droit naturel.

Cependant, si aujourd’hui le droit de pétition n’est plus inscrit en tant que tel dans les textes constitutionnels, c’est parce que philosophiquement et juridiquement, dans la société des droits de l’homme, le droit d’interpellation citoyenne n’a pas être institutionnalisé. En effet, le droit d’interpellation est avant tout un droit d’origine libérale attaché à la liberté individuelle, qui se situe au-dessus de l’État et dont il faut même chercher, par la protection des droits fondamentaux, à éviter l’emprise. Aussi, selon Jean-Pierre Dionnet, le droit de pétition est « une des manifestations de la liberté d’opinion et d’expression » (Dictionnaire de la culture juridique, PUF, 2007). Pour cette raison fondamentalement libérale, le droit de pétition existe « même s’il n’a pas été inscrit dans la Constitution » (Sonia Dubourg-Lagroff, Le droit de pétition en France, RDP 1992). Il existe donc par nature un droit d’interpellation privé,  qui est le fruit de la liberté d’expression et qui existe en dehors de toute réglementation publiqueLe droit de pétition a pour source l’homme et non l’Etat.

téléchargement (1)Dès lors, l’institutionnalisation du droit de pétition ne va pas de soi. Elle peut avoir un avantage et un objectif : s’assurer d’un relais effectif de l’interpellation par les institutions publiques par un dispositif juridique, et c’est cela que recherchent ceux qui proposent de consacrer des droits d’interpellation, à l’instar de Mme Bacqué et M. Mechmache, qui proposent d’inscrire véritablement « un droit d’interpellation citoyenne comme une dimension à part entière du fonctionnement démocratique de la République, et pour cela de dégager les moyens humains et financiers favorisant sa mise en œuvre » (rapport p. 49).

Mais institutionnaliser le droit de pétition présente parallèlement un risque : celui de venir le limiter par des procédures qui légitimeraient le refus des institutions publiques de le prendre en considération, et amputer ainsi les citoyens d’un de leurs droits fondamentaux. Car l’institutionnalisation suppose nécessairement l’intervention législative de la démocratie représentative, or celle-ci tend à résister contre le développement de tels dispositifs. Pour cela, elle bénéficie de la force d’une fiction, mais d’une fiction cohérente et puissante : la légitimité que le suffrage universel octroie seul à la représentation. Or ce que montre le droit, c’est la force avec laquelle, malheureusement, cette hypothèse s’affirme : c’est ce que montre à la fois l’institutionnalisation de l’interpellation au niveau national, qui sera étudiée dans le présent article, et l’institutionnalisation de l’interpellation au niveau local, qui sera étudiée dans le prochain article.

L’histoire longue : la désuétude des pétitions parlementaires

téléchargement (5)La juridicisation des pétitions a commencé historiquement dans leurs rapports avec les assemblées parlementaires et cela a plutôt conduit à ce qu’elles tombent en désuétude. Bien sûr, il y a de nombreux facteurs explicatifs : le triomphe du suffrage universel, le développement du parlementarisme, la constitution de partis, de syndicats et d’autres groupes de pression qui ont bien d’autres moyens d’expression, la liberté de la presse, etc. Mais l’organisation juridique de la procédure a participé de cette évolution.

Ainsi, la loi du 22 juillet 1879 relative au siège des pouvoirs publics, sous la IIIe République, prévoit que l’on ne peut faire de pétition que par écrit auprès des chambres et interdit la provocation à un rassemblement sur la vie publique par exemple. Sous la IVe République, l’article 7 de la loi organique du 6 janvier 1950 portant codification des textes relatifs aux pouvoirs publics prévoit notamment que seules les assemblées parlementaires peuvent recevoir des pétitions, et punit en tant qu’infraction le fait de vouloir adresser des pétitions à quelqu’un d’autre. Le droit de pétition fut donc capturé par les assemblées parlementaires et cela n’a pas permis son développement.

Sous la Ve République, les constituants de 1958 n’ont pas mentionné ce droit dans la Constitution, mais il est reconnu et réglementé par l’article 4 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et par les règlements de ces dernières (articles 147 à 151 du Règlement de l’Assemblée nationale, articles 87 à 89 bis du règlement du Sénat). Pour autant, cet encadrement juridique du principe de la pétition peut être interprété comme ayant été finalement contre-productif pour l’expression de la pétition. Qu’on en juge :

Tout d’abord, les pétitions à l’Assemblée ne peuvent être présentées que par écrit, et il existe encore aujourd’hui dans cette loi une infraction pénale pour ceux qui provoqueraient à la présentation d’une pétition à l’Assemblée Nationale lors d’un rassemblement sur la voie publique : « Toute infraction aux dispositions des alinéas qui précèdent, toute provocation par des discours proférés publiquement ou par des écrits ou imprimés affichés ou distribués à un rassemblement sur la voie publique ayant pour objet la discussion, la rédaction ou l’apport à l’une des Assemblées parlementaires de pétitions, déclarations ou adresses, que la provocation ait été ou non suivie d’effet, sera punie de six mois d’emprisonnement et de 7500 euros d’amende ». Ceux qui font signer des pétitions dans la rue commettent-ils donc des infractions pénales ? Bien sûr cette disposition n’est pas appliquée, mais on voit bien ce que peut produire le droit et l’institutionnalisation.

téléchargement (6)Ensuite, la juridicisation du traitement de la pétition a accouché d’une procédure complexe qui finit par diluer le circuit de la pétition et conduire au fait qu’aucune n’est jamais présentée à l’Assemblée qui en est pourtant la destinataire. Certes, il y a très peu de critères de recevabilité (notamment en termes de nationalité) mais la procédure est très lourde. Les pétitions reçues à la présidence sont transmises à la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, et la commission des lois peut prendre trois types de décisions : le classement pur et simple de la pétition, le renvoi de celle-ci à une autre commission permanente, à un ministre ou au médiateur de la République, et enfin la soumission de la pétition à l’Assemblée. Cependant en pratique il y a très peu (voire aucun) renvoi à l’Assemblée, et aujourd’hui il apparaît que toutes les pétitions sont classées. Le système est le même pour le Sénat, sachant qu’au Sénat, d’après son site internet, il n’y a plus de pétition depuis 2011

L’expérience récente : l’échec de la pétition au Conseil économique, social et environnemental

Le droit rappelle aussi qu’il faut se garder de raisonner hors sol, et pour cette raison un juriste peut être utile dans une conférence de consensus… Les organisateurs de la conférence voudraient la création d’un droit d’interpellation général. Le problème, au niveau national, est que celui-ci existe déjà. Mais qu’il est aussi un échec, en raison sans doute des modalités mêmes de son institutionnalisation.

téléchargement (7)Le droit d’interpellation national a en effet été institutionnalisé et rattaché à une institution non choisie au hasard : le Conseil économique, social et environnemental (CESE), cette « troisième chambre » représentative de la société civile. En vertu de l’article 71 de la Constitution, la composition du Conseil économique, social et environnemental, dont le nombre de membres ne peut excéder deux cent trente-trois, et ses règles de fonctionnement sont fixées par une loi organique. Cette loi organique est celle du 29 décembre 1958, modifiée en 1984 et après la réforme de 2008, par une loi organique du 28 juin 2010.

Les pouvoirs du Conseil n’ont pas bougé depuis 1946, c’est-à-dire qu’il s’agit de pouvoirs consultatifs. Cependant une innovation importante a eu lieu avec la réforme du 23 juillet 2008, avec la mise en place au niveau national d’un droit de pétition à l’article 69 de la Constitution : « Le Conseil économique, social et environnemental peut être saisi par voie de pétition dans les conditions fixées par une loi organique. Après examen de la pétition, il fait connaître au Gouvernement et au Parlement les suites qu’il propose d’y donner ». La loi organique précise que la pétition doit présenter 500.000 signatures, et si elle est recevable, le CESE s’engage seulement à se prononcer pour un avis, dans le délai d’un an, sur les questions qu’elle soulève. Le CESE peut ainsi être saisi « de toute question à caractère économique, social ou environnemental », par pétition écrite, rédigée en français et présentée dans les mêmes termes par 500 000 personnes majeures, françaises ou résidents réguliers (Ord. n° 58-1360, 29 déc. 1958, portant loi organique relative au CESE, art. 4-1. La pétition doit être signée et indiquer le nom, le prénom et l’adresse de chaque pétitionnaire). Le droit de pétition connaît donc plus de bénéficiaires que le seul électeur.

Cependant, le succès n’est pas au rendez-vous et la résistance est  encore de mise, comme le montre l’onglet « pétition citoyenne » sur le site du CESE qui décrit les modalités de dépôt des pétitions et le suivi de celles-ci. En pratique, le nombre de pétitions est très faible en raison du nombre très important de signatures à récolter : le CESE a été saisi de seulement trois pétitions :

  • Une pétition sur la politique de l’éducation à la nature, à l’environnement et au développement durable  : cette pétition est en cours de constitution et n’a pas encore atteint le seuil des 500 000 signatures.
  • Une pétition sur le coût économique et social de l’autisme, mais cette pétition a été finalement transformée en saisine parlementaire avant d’avoir atteint le seuil des 500 000 signatures. Elle a fait l’objet d’un avis en date du 9 octobre 2012.
  • Enfin une pétition sur l’ouverture du mariage aux couples de même sexe mais cette pétition, ayant pourtant atteint le seuil des 500 000 signatures, n’a pas été déclarée recevable par le Bureau du CESE.

téléchargement (8)Cette dernière pétition a montré les résistances du CESE à exercer sa compétence. En effet, le CESE avait déclaré cette pétition irrecevable car il avait estimé que seul le premier ministre pouvait valablement le saisir sur un projet de loi. Cette décision a été annulée  par le Tribunal administratif de Paris dans un jugement du 30 juin 2014, n° 1305796/6. En rejetant la pétition citoyenne lui ayant été adressée sur le fondement de l’article 69 de la Constitution, au motif que seul le premier ministre pouvait le saisir pour un avis sur un projet de loi, le Conseil économique, social et environnemental a entaché sa décision d’erreur de droit.

L’institutionnalisation du droit d’interpellation au niveau du CESE est donc un échec. Mais celui-ci n’est peut-être rien en comparaison de la flagrante déception liée au référendum d’initiative populaire, qui a finalement été capturé par la représentation.

 La déception : la vacuité du référendum d’initiative « partagée »

Il faut enfin mentionner la dernière hypothèse, la plus récente, le projet de mise en oeuvre d’un référendum d’initiative populaire, que de nombreux citoyens et constitutionnalistes attendaient. Ce fut une immense déception.

téléchargement (9)Car c’est finalement un référendum très décevant qui a été mis en place à l’article 11 de la Constitution par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 et qui est entré en vigueur le 1er janvier 2015 (loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 portant application de l’article 11 de la Constitution). Selon cet article 11, « Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d’une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an. Les conditions de sa présentation et celles dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle le respect des dispositions de l’alinéa précédent sont déterminées par une loi organique. Si la proposition de loi n’a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République la soumet au référendum. Lorsque la proposition de loi n’est pas adoptée par le peuple français, aucune nouvelle proposition de référendum portant sur le même sujet ne peut être présentée avant l’expiration d’un délai de deux ans suivant la date du scrutin ».

On constate donc que c’est un référendum d’initiative parlementaire et non populaire, puisqu’il doit venir d’un cinquième des membres du parlement (Assemblée Nationale + Sénat = 185 parlementaires) soutenu par un dixième des électeurs, ce qui est quand même énorme (4,6 millions d’électeurs) si on le compare avec d’autres systèmes comme l’Italie, même s’il est vrai que le fait qu’il s’agisse d’une minorité du parlement permet de garantir une connexion plus forte avec la société civile. Le recueil des soutiens est toutefois identifié comme le principal problème d’effectivité de ce dispositif (le recueil des signatures se fait sur une période de neuf mois, et le recueil des soutiens est public).

Si ces deux conditions sont réunies, l’initiative prend la forme d’une proposition de loi visant à soumettre un texte au référendum, dont la tenue est garantie puisqu’elle doit être examinée par les assemblées dans un délai fixe (six mois à compter de la décision du Conseil constitutionnel, délai suspendu entre les sessions ordinaires) à défaut d’être proposée au peuple directement par référendum par le président de la République. Cependant, pour certains, il suffira de la déposer au bureau de l’Assemblée sans rien faire par ailleurs pour bloquer le processus et empêcher la soumission par référendum.

Par aillleurs, la portée du référendum est limitée car il ne peut servir à abroger une disposition législative en vigueur depuis moins d’un an et si le peuple refuse, il faut encore attendre un délai de deux ans pour pouvoir faire une nouvelle proposition.

images (5)On peut noter enfin que le contrôle du Conseil constitutionnel est fort : il contrôle le respect des conditions prévues par l’article 11, le processus de recueil des soutiens (il est saisi des réclamations) mais aussi que la proposition de loi prévoyant le recours au référendum n’est pas contraire à la Constitution elle-même, ce qui une forme de contrôle a priori de la loi référendaire mais avant son adoption : depuis 2008, l’article 11 de la Constitution a été modifié et désormais « les propositions de loi mentionnées à l’article 11 avant qu’elles ne soient soumises au référendum » sont soumises obligatoirement au contrôle du Conseil constitutionnel.

En tout cas, pour l’instant, il n’y a pas de succès à cette procédure, puisqu’elle n’a pas encore été utilisée. C’est un échec total.

Conclusion : renouveler la réflexion constitutionnelle

Institutionnaliser juridiquement le droit d’interpellation au niveau national n’a donc rien d’une évidence, et la démocratie française a le plus grand mal à accorder du pouvoir d’agir à ses citoyens. Certes, l’institutionnalisation publique du droit d’interpellation n’a pas fait disparaître l’interpellation privée, mais ces exemples montrent bien à quel point il est difficile de reconnaître à l’interpellation une légitimité politique et une efficacité juridique.

De ce point de vue, la création d’un nouveau droit d’interpellation pourrait donc se voir opposer les dispositifs existants et devrait nécessairement s’articuler avec eux. La création d’un fonds d’interpellation pourrait difficilement s’envisager autrement que dans son rapport aux dispositifs existants, ce qui pourrait limiter grandement sa portée. Une solution relativement facile serait d’engager une réflexion législative sur l’abaissement du seuil de signatures pour le CESE, car ce seuil est fixé par une loi organique et donc plus facilement modifiable.

Ce constat devrait conduire, à tout le moins, à proposer d’engager dans la discussion une réflexion constitutionnelle. En France, en effet, l’article 3 de la Constitution prévoit que « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice ». C’est à dire que l’exercice de la démocratie et de la souveraineté en France ne  s’exerce que par deux voies seulement, soit les représentants, soit le référendum : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». Au contraire, les mécanismes de démocratie participative ne bénéficient pas d’une reconnaissance au niveau constitutionnel ce qui pourrait poser un obstacle juridique important au développement de ces mécanismes et aux législations tendant à les favoriser, notamment pour leur donner un aspect contraignant : au contraire, l’argument de la lutte contre la minorité agissante pourrait ici trouver un appui constitutionnel : « Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice ».

images (6)De ce point de vue, la situation française pourrait être comparée à la situation de l’Amérique latine, où la démocratie participative est reconnue. D’après Zérah Brémond dans un article à paraître, en Amérique du Sud, « Les crises répétées, l’instabilité chronique et les guerres intérieures et extérieures vont alors contribuer à faire évoluer ce modèle afin d’en consacrer un nouveau, le mythe européen de la souveraineté nationale étant peu à peu remplacé par le mythe latino-américain de la souveraineté populaire, la représentation nationale – pourtant symbole de modernité et de civilisation au XIXe siècle – ayant été peu à peu remplacée par le mythe d’une démocratie plus participative. » L’exemple de la Constitution équatorienne du 20 octobre 2008 est ici particulièrement intéressant :  la séparation des pouvoirs est totalement réinventée, 5 fonctions (exécutive, législative, judiciaire, transparence et contrôle social et électoral) se substituant aux trois classiques, un seul pouvoir demeurant : le pouvoir citoyen. Quant à l’article 1 de la Constitution, il consacre la souveraineté du peuple « dont la volonté est le fondement de l’autorité, et s’exerce au travers des organes du pouvoir public et des formes de participation directe prévues dans la Constitution ».

Il semble que la consécration d’un nouveau droit d’interpellation devrait s’accompagner d’une réflexion constitutionnelle sur la démocratie participative, dans le cadre du projet politique plus vaste. Mais faut-il s’en étonner, dès lors que l’Empowerment  vise à produire un véritable changement de société ?

Romain Rambaud