À la suite des élections départementales et régionales de juin dernier, marquées par une participation particulièrement faible, la Conférence des Présidents de l’Assemblée nationale a décidé, sur la proposition du Président Richard Ferrand, la création d’une mission d’information visant à identifier les ressorts de l’abstention et les mesures permettant de renforcer la participation électorale. Elle est composée de 26 membres appartenant à tous les groupes politiques.
Afin d’associer pleinement les citoyens à sa réflexion réflexion, la mission d’information a décidé de mener une consultation citoyenne, dont le but est de consulter directement les Français sur les causes de l’abstention et de mieux connaître les motivations des abstentionnistes. Elle cherche également à faire émerger des réponses pour améliorer la participation électorale, concernant les modalités de vote, les conditions d’organisation des scrutins et, plus généralement, toute autre mesure permettant d’inciter à l’exercice du droit de vote. Ses résultats, qui seront rendus publics à l’issue de leur analyse, permettront d’éclairer les réflexions de la mission, et seront pris en compte pour déterminer les propositions qu’elle sera amenée à formuler.
Vous pouvez accéder à cette consultation en suivant le lien suivant sur le site de l’Assemblée Nationale. Celle-ci dure du 1er au 31 octobre 2021.
Le lancement de cette consultation est une excellente nouvelle. Pour rappel, le blog du droit électoral avait déposé en ce sens des pétitions à l’Assemblée Nationale et au Sénat au mois d’octobre 2020, au moment où l’Assemblée Nationale mettait en place son système de pétitions en ligne. On ne peut donc que vous inviter à participer à cette consultation et, si possible, à favoriser les modalités alternatives de vote !
Pour informer les lecteurs qui le souhaitent, nous publions ci-dessous notre contribution, nécessairement limitée vu l’ampleur de la tâche, aux trois auditions parlementaires auxquelles nous avons participé sur ce sujet.
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Romain Rambaud
Professeur des universités, agrégé de droit public, Université Grenoble-Alpes, CRJ
Contributions auditions parlementaires sur les modalités alternatives de vote et l’abstention
Audition par MM. Pacôme Rupin et Raphaël Schellenberger, co-rapporteurs du groupe de travail sur les modalités d’organisation de la vie démocratique (2021).
Audition par M. Hervé Saulignac au titre la Commission supérieure du numérique et des postes – Modernisation du mode de scrutin et apports du numérique à l’amélioration des processus électoraux (2021)
Audition par M. Xavier Breton et M. Stéphane Travert, à l’Assemblée Nationale pour la mission d’information visant à identifier les ressorts de l’abstention et les mesures permettant de renforcer la participation électorale (2021)
En raison de la spécificité de la menace épidémique, la question du vote par correspondance s’est posée avec acuité pendant la crise. Intense mais tardif dans l’entre-deux tours des élections municipales[1], le débat sur une éventuelle mise en place du vote par correspondance s’est posé de nouveau au moment de la réflexion sur un éventuel report des élections départementales et régionales, dans le cadre du rapport de la mission Debré. Dans la « synthèse de ses recommandations », le rapport Debré préconisait certes d’« envisager le développement du vote par correspondance ou par internet », mais en réalité le rapport développait surtout longuement les obstacles à sa mise en œuvre : complexité administrative, problème du second tour organisé en une semaine, risque d’erreurs, de dysfonctionnements, de fraudes, de vote « communautariste », concluant alors à une simple réplique des mesures prises en juin 2020, c’est-à-dire la double procuration[2]. En sens inverse, des propositions de loi ou des amendements étaient déposés afin de mettre en place le vote par correspondance[3].
Faisant suite aux préconisations du rapport Debré, la commission des lois du Sénat a créé une mission d’information sur le vote à distance en vue des élections départementales et régionales. Le rapport de celle-ci a conclu à ne mettre en œuvre ni vote anticipé (pour des raisons de principe) ni vote électronique (pour des raisons de faisabilité) ni vote par correspondance, pour des questions de non-faisabilité d’ici à juin 2021 et en raison de l’absence de consensus politique, appelant cependant sur ce dernier point à des expérimentations ponctuelles pour des consultations locales[4]. La loi ne retint donc pas cette option[5].
À la suite de l’échec extrêmement prévisible des élections départementales et régionales de juin 2021 ayant connu un record d’abstention, la question de la crise de la participation retient évidemment, encore, l’attention des pouvoirs publics, notamment via différentes initiatives prises par l’Assemblée Nationale (par ex. Mission d’information visant à identifier les ressorts de l’abstention et les mesures permettant de renforcer la participation électorale ; Groupe de travail sur les modalités d’organisation de la vie démocratique) ou la Commission nationale supérieure du numérique et des postes.
La principale question est ici de savoir si la France pourrait ou devrait mettre en place des modalités alternatives de vote telles que le vote par correspondance et/ou le vote anticipé. L’auteur de ces lignes s’est clairement positionné en faveur de l’adoption de telles modalités[6].
La crise de la Covid-19 a révélé que le droit électoral français est vieillissant sur nombreux aspects. Si la question de la réaction du droit électoral à la pandémie et les différentes crises qui l’ont affecté à cette occasion dépasse notre propos ici[7], il n’en reste pas moins que celle-ci a révélé une problématique qui dépasse la crise en tant qu’elle concerne l’abstention : les modalités d’expression du suffrage, c’est-à-dire de vote. Sur ce point, après avoir étudié la révélation de l’utilité des modalités alternatives de vote pendant la crise de la covid-19 (I), nous montrerons que toutes les réticences qui y sont associées peuvent être réfutées et qu’il convient donc de plaider pour une modernisation de nos opérations de vote aujourd’hui, qui constitue un défi primordial du droit administratif des élections (II).
I. La révélation de l’utilité des modalités alternatives de vote pendant la crise de la Covid
Tout d’abord, force est de constater que le vote par correspondance s’est avéré être un outil très précieux pendant la crise de la Covid. En Europe, le vote postal existe déjà, selon des modalités variables (il n’existe pas un système de vote par correspondance, mais autant que par pays…), en Autriche, en Allemagne, en Hongrie, en Islande, en Irlande, au Liechtenstein, en Lituanie, au Luxembourg, en Pologne, en Slovénie, en Espagne et au Royaume-Uni[8]. Ce vote par correspondance a fait partie des solutions adoptées par les Etats qui ont réussi à surmonter la crise de la covid-19 avec succès, sans baisse de la participation électorale, tels que l’Allemagne (en Bavière) et la Pologne en Europe, et en dehors d’Europe les Etats-Unis et l’Australie (où le vote anticipé a également été utilisé). En Corée du Sud, c’est le vote anticipé qui a été privilégié en avril 2020, la Corée connaissant pour ses élections législatives son meilleur taux de participation depuis 1992[9].
L’adaptation à la crise a été plus facile pour les Etats qui disposaient déjà d’un vote par correspondance, qu’il a suffi d’étendre pour faire face à l’épidémie. En Allemagne, le droit de vote par correspondance, sur demande préalable de l’électeur, est autorisé depuis 1957 quel que soit le niveau de l’élection et recueille toujours plus de suffrages (il a été utilisé à hauteur de 28,6 % pour les élections au Bundestag de 2017 et 28,4 % pour les élections européennes de 2019). Concernant la crise de la covid-19, ce système a été mis à profit en Bavière en mars 2020, en même temps que les élections françaises. Si le premier tour a fait l’objet du système mixte classique, le 15 mars 2020, le second tour du 29 mars 2020 a été totalement basculé en distanciel. La participation a augmenté, avec un taux de 59,5 % au second tour, soit 4,2 points de plus qu’en 2014, alors qu’elle s’effondrait en France[10]. Ce basculement en tout distanciel a également été mis en œuvre en Suisse, dans le canton de Genève, pour le deuxième tour prévu le 5 avril 2020 (le premier tour avait eu lieu le 15 mars), cette décision ayant été validée par la chambre constitutionnelle du canton[11]. Cette transformation n’a pas posé de difficultés en Suisse, où le système de vote relève davantage du all-postal voting que du vote par correspondance sur demande. On estime que 90 % des personnes votent par correspondance dans ce pays et, si le droit de vote à l’urne continue à exister, les bureaux de vote ne sont ouverts le jour du vote que durant quelques heures[12].
Ce fut aussi le cas des Etats-Unis. Très affectés par la crise sanitaire, les Etats-Unis ont pourtant organisé leurs élections avec succès, avec un taux de participation absolument exceptionnel. S’il existe autant de modalités de vote que d’Etats fédérés, ce succès doit largement au recours massif au vote anticipé et au vote par correspondance, dont l’existence est traditionnelle aux Etats-Unis (tous les Etats proposent un vote par correspondance, une partie des Etats proposent un vote anticipé). Cinq Etats utilisaient déjà un système de vote par correspondance exclusif (Colorado, Hawaï, Oregon, Utah et Washington). Quatre Etats, ainsi que le district de Columbia, décidèrent d’envoyer des outils de vote à tous les habitants en maintenant la possibilité de voter en personne (par exemple la Californie). Dix Etats changèrent leur législation afin de faire de la covid-19 une raison valable de voter par correspondance. Si la question du vote à distance fut très politisée, expliquant notamment un recours différentiel aux modalités alternatives de vote en fonction des sensibilités politiques, il reste que le succès de ces modalités alternatives de vote fut colossal. Au 11 novembre 2020, le vote par correspondance avait été utilisé par plus de 65 millions d’Américains, contre 24 millions en 2016 et 20 millions en 2012, soit 41,2 % des électeurs. Concernant le vote anticipé, il avait été utilisé par 36 millions d’électeurs en 2020, contre 23 millions en 2016 et 12 millions en 2012, soit 22,62 % des électeurs. Autrement dit, c’est une nette majorité du corps électoral qui a privilégié une modalité alternative de vote aux Etats-Unis[13].
La transformation est aussi intervenue dans des hypothèses où un tel vote par correspondance n’existait que marginalement auparavant, comme pour l’élection présidentielle en Pologne. Alors que ce pays fit office dans un premier temps de contre-exemple en cherchant à mettre en place quelques jours avant l’élection présidentielle et en l’absence de toute consensus politique un système de vote exclusivement par correspondance[14], avant de renoncer in extremis en laissant se dérouler une élection « fantôme » avec bureaux de vote fermés et sans votes[15], les choses se déroulèrent mieux dans un second temps. L’élection présidentielle fut reportée à l’été 2020 et un vote par correspondance facultatif sur demande fut institué par une loi spéciale et mis en place en quelques semaines. D’après l’OSCE, ce dernier a bien fonctionné, mais ne représenta au final que 1 % du corps électoral en Pologne, soit 223 849 personnes : la situation sanitaire n’était pas très dégradée en juin et les électeurs furent probablement échaudés par les changements incessants de législation, préférant pour des raisons de confiance les modalités traditionnelles de vote. Il fut cependant décidé de recourir au vote par correspondance exclusif dans deux communes en raison de leur situation sanitaire[16]. Si le vote par correspondance ne fut donc pas beaucoup utilisé en Pologne, il aurait toutefois pu servir utilement si la situation sanitaire l’avait justifié.
Plus tard, de nombreux autres pays européens ont adapté, beaucoup plus qu’en France, leur système électoral à la Covid. Sur ce point, l’avis du conseil scientifique Covid-19 relatif aux élections régionales et départementales du 29 mars 2021 est assez terrible pour la France, si l’on en juge par le tableau annexe qui se trouve à la fin de celui-ci, conduisant explicitement le conseil scientifique au regret que la France n’ait mis en place ni vote par anticipation ni vote par correspondance[17].
En Lituanie, pour les élections législatives (11 et 25/10/2020), il a été mis en place une prolongation du vote anticipé (quatre jours au lieu de deux). Au second tour, des bureaux de vote spéciaux pour les électeurs en isolement ont été mis en place dans les plus grands districts du pays.
Au Portugal, pour l’élection présidentielle (24/01/2021), un vote par correspondance a été mis en place entre le 10 et le 14 janvier, ainsi qu’un vote anticipé pour les électeurs en confinement : des équipes allaient à leur domicile les 19 et 20 janvier. 13.000 personnes confinées ou en maison de retraite se sont inscrites pour voter à domicile et 2.000 bureaux de vote ont été créés pour dédoubler les bureaux de plus de 1.000 électeurs, afin d’éviter de trop fortes concentrations de personnes. La participation fut de 39,49%. C’est une participation basse mais elle aurait pu être pire encore sans ces modalités.
En Espagne, pour les élections au Parlement de Catalogne (14/02/2021), le vote par correspondance a été facilité. Le vote par courrier a bien été pris en compte pour les 220 000 électeurs qui avaient choisi cette modalité. La participation aux élections fut de 53,54 %.
Aux Pays-Bas, pour les élections législatives (du 15 au 17/03/2021), un vote anticipé a été mis en place, avec un étalement exceptionnel sur trois jours du scrutin. Le vote par correspondance a été facilité pour les électeurs de 70 ans au moins. Les élections législatives néerlandaises se sont distinguées par un taux de participation exceptionnel à 88,6%, le vote étalé sur plusieurs jours étant considéré comme ayant favorisé cette participation.
Au Royaume-Uni également, des élections ont eu lieu en mai 2021, le vote par correspondance existant dans ce pays. Il s’agissait d’élections locales.
II. Pour l’adoption en France des modalités alternatives de vote
Sur la question des modalités alternatives de suffrage, la France s’est au contraire caractérisée par son conservatisme.
Modalités alternatives de vote et abstention
Pourtant, pendant la crise et même en dehors de la crise, les modalités alternatives de vote sont utiles pour faire baisser l’abstention. De manière générale, les recherches des politologues concluent que le vote de « convenance », c’est-à-dire le vote facilité permettant de prendre en compte des situations d’indisponibilité personnelle, a un impact statistiquement significatif sur la participation, la plupart des estimations de l’augmentation se situant entre 2 % et 4 %. Une des premières études sur le vote par correspondance, réalisée au début des années 1980, a estimé une augmentation de 19 % de la participation, à partir de données tirées d’élections dans cinq municipalités de Californie, d’Oregon et de Washington (Magleby 1987). Southwell et Burchett (2000) rapportent une augmentation de 10 % de la participation associée au vote par correspondance en Oregon. Gronke et Miller (2007) remettent en question la généralisation de ces résultats, affirmant que le changement de loi a eu un « effet de nouveauté » immédiat qui a diminué de façon significative avec le temps : les auteurs ont toutefois constaté un impact positif d’environ 5 % du vote par correspondance dans l’État de Washington. Dans le cadre d’une expérience menée en Suisse, on a comparé le taux de participation entre les cantons lorsque chacun d’eux a adopté le vote par correspondance sans excuse et on a constaté un effet de 4,1 % sur la période 1970-2005 (Luechinger et coll., 2007)[18].
Dans le même temps, il semble que le vote « de convenance » accroit les inégalités de participation, parce qu’il attire préférentiellement des électeurs dotés de plus de ressources (revenu, diplôme, etc.) que l’électorat moyen, parce qu’il ne fait pas voter des abstentionnistes constants mais qu’il permet à des électeurs participationnistes de voter en dépit d’un empêchement passager[19].
Par ailleurs, s’il ne s’agit pas de contester ici les difficultés associées à la mise en place de tels dispositifs, il reste que la plupart des obstacles qui leur sont adressés peuvent être surmontés.
La réfutation des arguments symboliques par le recours à l’opinion publique
Un certain nombre d’arguments pour rejeter les modalités alternatives de vote relèvent de l’ordre du symbolique. Ainsi en est-il de la référence par le ministre de l’intérieur à l’Assemblée nationale le 10 novembre 2020 au « choix de l’isoloir, de l’urne et des préaux d’écoles », confirmée au Sénat le 25 novembre : « Je suis peut-être un peu vieux jeu, mais j’aime bien l’isoloir ». Le rapport Debré indique également que « le vote personnel et secret de l’électeur, marqué par la solennité du passage à l’isoloir et du dépôt dans l’urne, demeure une référence pour la totalité des personnalités politiques consultées »[20]. La question de la symbolique du vote est il est vrai fondamentale[21]. Cependant, il n’y a pas de raison de penser que les choses sont figées. En novembre, un sondage Harris Interactive réalisé pour Régions magazine indiquait que 72 % des Français seraient favorables au vote par correspondance et au vote par internet pour les prochaines élections régionales et départementales et un sondage IFOP commandé par le groupe des sénateurs de l’Union centriste montrait que les Français sont favorables à une évolution en faveur du vote par procuration (72 %), du vote par internet (58 %), du vote par correspondance (57 %), et du vote anticipé (55 %). Les Français seraient donc moins conservateurs que les pouvoirs publics.
Le vote par correspondance comme défi logistique
La complexité logistique du dispositif à mettre en place est souvent critiquée. Elle est en effet réelle, dans la mesure où le vote par correspondance suppose une lourde machinerie. Cependant, même si la situation de la France est complexe au regard du nombre de ses communes (on rappellera que le dispositif existait, certes avec des défauts, avant 1975), l’administration française, avec suffisamment d’anticipation, devrait être capable de mettre en œuvre cette procédure ; sauf à considérer qu’elle est définitivement moins efficace que les administrations allemande, suisse, américaine, voire polonaise.
L’irrecevabilité de l’argument du « changement d’avis »
Un autre aspect est régulièrement invoqué et s’avère cette fois irrecevable : la mise en place d’un vote par correspondance reviendrait nécessairement à instaurer un vote anticipé, de sorte qu’un électeur serait empêché de changer d’avis au dernier moment. Ce point n’est pas exact en droit comparé.
D’après les standards internationaux de l’OSCE, « certains systèmes de vote par correspondance permettent à un électeur à la fois de demander un bulletin de vote par correspondance et de le déposer en personne auprès de l’autorité électorale […] Permettre à un électeur d’obtenir et de déposer un bulletin de vote par correspondance en personne offre […] un recours en cas de bulletins mal remis, de bulletins perdus et d’autres scénarios. Cela peut également atténuer le risque que le vote par correspondance soit utilisé pour influencer le choix d’un autre électeur, y compris par le vote familial »[22].
Ce système existe en Australie, où 10 % des électeurs ayant déposé une demande de vote postal font usage de cette faculté[23]. Il était prévu dans la loi polonaise spécifique à l’élection présidentielle de juin 2020. En France, cette faculté est ouverte aux détenus dont la période de détention a pris fin (C. élect., art. L. 80).
La possibilité de voter en personne le jour du scrutin, même dans l’hypothèse où l’on a fait une demande préalable pour voter par correspondance, non seulement est parfaitement envisageable mais doit être actée en France pour préserver les habitudes, permettre de changer d’avis au dernier moment, et limiter les risques d’erreurs et de fraudes. Il s’agissait au demeurant de la solution dans le cadre du système existant avant 1975, le Conseil constitutionnel ayant estimé que « tout électeur admis à voter par correspondance peut renoncer au bénéfice de ce mode de votation et se rendre, le jour du scrutin, au bureau de vote pour exercer son droit de vote »[24].
L’irrecevabilité de l’argument d’un dépouillement trop tardif
L’argument d’un dépouillement trop tardif, contraire à la tradition française, est parfois invoqué. La solution peut être trouvée : dans un système peu habitué au vote par correspondance et dans lequel le dépouillement ne doit pas durer trop longtemps, il est impératif, mais tout à fait possible, de fixer une date limite pour le retour du bulletin postal et d’informer l’électeur de sa bonne réception ou non. Ce système existe par exemple au Liechtenstein : le vote doit être reçu à 17 heures le vendredi précédant le jour de l’élection[25]. Cela permettrait en outre de donner du temps pour vérifier en continu l’identité du votant, prévenir l’électeur de la situation de son bulletin et lui donner la possibilité de venir voter en présence si son bulletin n’a pas été reçu, conformément aux standards internationaux[26].
Le problème du délai d’entre deux tours
Il est parfois opposé l’obstacle d’un délai d’entre deux tours qui serait trop court pour pouvoir mettre en place le vote par correspondance. Il suffit cependant de prévoir deux semaines entre deux tours plutôt qu’une seule (en ce sens, le rapport Debré et la proposition de loi Kerrouche).
Le problème spécifique de la fraude : un problème marginal
Enfin la question de la fraude mérite un examen particulier. Cette question est essentielle dans la mesure où elle constitue l’un des principaux arguments utilisés contre le vote par correspondance. L’inquiétude sur ce sujet est légitime et les standards internationaux admettent que ces systèmes peuvent engendrer des réticences concernant le secret, la sincérité du vote, l’hypothèse de pressions et de fraudes, qui rendent nécessaire l’adoption de règles solides. En la matière, la France a de surcroit connu une sorte de « traumatisme » et sa situation est particulière. Instauré par la loi du 12 avril 1946 (C. élect., art. L. 79 et R. 81 et s.), le vote par correspondance a entraîné des fraudes[27], raison pour laquelle il a été supprimé par la loi du 31 décembre. Si des doutes existaient sur la fiabilité de La Poste et le risque de fraudes au bénéfice du parti communiste (dans le contexte de l’époque), c’est surtout en Corse que des problèmes eurent lieu, du fait de manœuvres[28] mais aussi pour des raisons sociologiques liées à l’existence de nombreux Corses du « continent » qui votaient ou que l’on faisait voter par correspondance. Pour les élections législatives de 1967, alors que le vote par correspondance n’était utilisé que par 1,58 % des votants en moyenne en France, la Corse faisait exception avec 21,99 % des votants[29].
Cependant, ces fraudes étaient largement dues au caractère archaïque du système de l’époque. Il existe de nombreuses différences entre le système antérieur à 1975 et celui qui pourrait être mis en œuvre aujourd’hui en suivant les standards internationaux de l’OSCE[30]. Tout d’abord, le système était principalement pris en charge par les maires (C. élect., anciens art. R. 81, R. 83, R. 84 et R. 85), ce qui évidemment était un facteur de fraudes, notamment lorsque le sort politique des maires eux-mêmes était en jeu[31]. Or d’après les standards internationaux un tel système est une anomalie car il faut impérativement confier ce rôle à des autorités indépendantes. Ensuite, les exigences en termes d’identité étaient très limitées (C. élect., art. R. 81) puisque aucune pièce d’identité n’était exigée au motif à l’époque qu’on ne pouvait priver les électeurs d’une de leur pièce d’identité pendant plusieurs jours (v., les débats parlementaires en 1966). Le système de vérification de l’identité du votant était quasi inexistant, tant au niveau de la demande[32] que de la réception, puisque le pli était envoyé à la Poste puis conservé pour être acheminé au bureau de vote le jour même du vote et confié directement au président du bureau de vote, qui l’insérait dans l’urne (C. élect., art. L. 82, L. 83 et R. 87). Il n’existait donc pas de contrôle préalable et continu de l’identité des électeurs, alors que ce point est fondamental dans les standards internationaux de l’OSCE selon lesquels « les électeurs et l’administration électorale ont également besoin de suffisamment de temps pour identifier et remédier aux problèmes et aux omissions dans la remise et le retour des bulletins de vote »[33]. Enfin, le matériel de vote pouvait être envoyé à n’importe quelle adresse (art. R. 81), ce qui n’est pas interdit par les standards internationaux mais devrait être évité dans le cadre d’un système de vote par correspondance débutant, où de nombreuses craintes existent. Il est évident que la France ne reproduirait pas le système défectueux d’avant 1975 et pourrait s’inspirer des standards internationaux pour établir un dispositif solide. Il convient donc aujourd’hui de dépasser le traumatisme.
S’agissant de la crainte de la fraude dans les systèmes étrangers où le vote par correspondance existe, il semble, à l’analyse, que plus le système de vote par correspondance est récent, plus cette crainte est forte, mais qu’elle diminue au fur et à mesure que les pays vivent bien avec ce dispositif, les fraudes étant rares, de sorte que les réticences finissent par s’estomper très largement. Il y a donc lieu de penser que le vote par correspondance peut entraîner des fraudes électorales autant que d’autres modalités de vote, soit relativement rarement s’il est bien construit, laissant un bilan final bénéfice/risque favorable sur le plan de la participation électorale.
Sur ce point, le cas suisse est particulièrement important, dans la mesure où le vote par correspondance y est très utilisé. Des réticences ont bien été présentes à l’origine, lors de débats en 1936, en 1947 et en 1964, mais après l’instauration de ce système par la loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976, les choses se sont normalisées et les craintes initiales ont été oubliées[34]. On trouve quelques cas, mais quelques cas seulement, de fraudes dans la jurisprudence électorale ou pénale suisse, par exemple pour les élections cantonales de 2006 dans le canton de Berne, le prévenu ayant finalement été acquitté[35], pour une élection municipale dans le canton de Genève en 2007[36], pour une élection municipale en 2012 dans le Canton du Jura [37], ou encore pour les élections cantonales de mars 2017 dans le canton du Valais, où un individu avait volé 190 bulletins dans des boîtes aux lettres[38]. Cependant ces affaires ne semblent pas altérer la confiance des suisses dans leur système, globalement.
Aux Etats-Unis, de nombreuses accusations de fraudes concernant le vote par correspondance ont été proférées par le président Trump. Les Etats-Unis sont un pays très judiciarisé de manière générale et de nombreux recours en justice ont été exercés, la quasi-totalité étant liés à la crise de la covid-19, à propos de sujets divers comme l’exercice du droit de vote, la modification tardive de la législation électorale, les modalités du vote par correspondance et bien sûr les accusations de fraudes électorales émanant du camp républicain (plus de 400 recours dans 44 Etats d’après l’OSCE, dont seulement 40 n’auraient pas de lien avec la Covid). Cependant, malgré des accusations répétées, au final assimilées à des fake news par les réseaux sociaux largement utilisés par le président Trump et qui lui ont valu son bannissement, les nombreux recours fondés sur la fraude ont été rejetés et l’existence de fraudes électorales massives n’a pas été démontrée, leur existence semblant marginale[39].
Le cas britannique vient nuancer ce constat positif sans modifier pour autant les résultats de la recherche. L’exemple anglais est très instructif, d’une part parce que le vote par correspondance sur demande y est plus récent, ayant été introduit en 2000, et d’autre part parce qu’il est possible semble-t-il, à la différence des autres pays, d’y trouver des fraudes. En effet, des fraudes ont effectivement eu lieu, notamment à Birmingham dans certaines communautés pakistanaises au milieu des années 2000[40]. Toutefois, il ne faudrait pas en déduire l’existence avérée de fraudes systématiques ou « communautaristes », comme la menace en est régulièrement dressée en France à propos du vote par correspondance[41]. En effet, il s’avère que ces fraudes ont été mises en œuvre par les militants des partis traditionnels à leur profit, en utilisant abusivement auprès de ces populations fragiles le système de la collecte des bulletins de vote, pratique autorisée au Royaume-Uni où l’on estime qu’il est normal que les partis politiques puissent assister les électeurs dans la mise en œuvre de leur vote à distance[42]. Si le rapport de Sir E. Pickles suggère comme seule réponse un renforcement de la dissuasion pénale, la commission électorale indépendante n’est pas de cet avis et suggère la suppression du système de collecte : « Nous ne pensons pas que ce soit approprié pour des militants d’être directement impliqués dans l’administration des processus de vote, y compris de remplir les demandes de vote pour les absents et les bulletins de vote postaux. Cela crée un risque de fraude électorale et la perception des électeurs qu’une activité inappropriée prend place. Nous voulons une législation qui empêche les militants de gérer les votes par correspondance »[43]. C’est donc plutôt le système de collecte qui serait à l’origine de problèmes que le vote par correspondance. Au demeurant, il semble que même avec cette hypothèse, la fraude électorale reste un problème marginal au Royaume-Uni y compris s’agissant du vote par correspondance[44].
Le problème du vote familial : votes par procuration et par correspondance, même combat
Un point semble néanmoins irrémédiable d’après les résultats de la recherche : la question du vote familial. Le vote par correspondance n’a pas ici de solution ; il n’est ainsi pas sanctionné en Suisse[45]. Cependant, ce problème n’est pas propre au vote par correspondance mais est lié à l’exercice de tout vote à distance et sur ce point, il faut souligner un étrange tropisme français : la France fait une confiance aveugle au système de vote par procuration, le facilite[46] et l’a même étendu dans le cadre de la crise de la Covid, alors qu’il est vu de manière défavorable par les standards internationaux, qui lui préfèrent le vote par correspondance[47]. Il y a là aussi une révélation paradoxale des choix que nous faisons.
La nécessité d’approfondir les recherches en science administrative comparée
Dès lors que les différents arguments opposés au vote par correspondance (ou au vote anticipé) se trouvent réfutés, reste à déterminer quel dispositif la France souhaiterait, car il existe autant de modèle que de pays. De quelle modernisation parlons-nous alors précisément ? La recherche continue…
D’où viennent les résistances ?
Cependant, quels que soient les arguments que l’on peut invoquer, il s’avère qu’il reste très difficile de faire avancer la cause… In fine, ceux qui ont l’honneur de suivre ces débats de près comprennent que les choses sont en réalité bien plus culturelles (dans le meilleur des cas) ou stratégiques (dans le pire…), que rationnelles. Car en amont des défis du droit administratif se trouvent d’autres défis, beaucoup plus difficiles à surmonter : aller au-delà des conservatismes, dépasser les considérations politiciennes et faire évoluer les mentalités, par la science. Une démarche très lente.
Travaux de l’auteur en rapport avec le sujet
- Articles d’actualité sur https://blogdudroitelectoral.fr
- Droit des élections et des référendums politiques, LGDJ, Précis Domat, 2019.
- « Elections municipales dans un cluster. Peu importent l’abstention et le confinement », Commentaire de l’arrêt du Conseil d’Etat Elections municipales de la Balme de Sillingy, 22 mars 2021, n°445083, AJDA, 2021, p. 1223.
- « Droit électoral et covid-19 : un an et demi de crise(s), Droit administratif, 2021, n°6, II, p. 13.
- « Report d’élections : nouvelles vagues », AJDA, 2021, p. 1131.
- « Annulation des élections municipales d’Annemasse par le TA de Grenoble : le seul niveau exceptionnel de l’abstention permet-il d’annuler une élection ? Vers un arrêt de principe du Conseil d’Etat « , avec Thi-Ha Bui, ALYODA (Association lyonnaise du droit administratif), n°2-2021.
- « Droit électoral et covid-19 : l’occasion manquée du vote par correspondance », AJDA, 2021, p. 489.
- « Le droit électoral, principe de gestion de crise », in Municipales 2020, des élections pas comme les autres ?, Pouvoirs locaux, n°118/II 2020, p. 35.
- « Report des élections départementales et régionales de mars 2021 : quand et comment ? », AJDA, 2020, p. 2113.
- « Elections municipales : le Conseil constitutionnel valide la loi du 23 mars 2020 », AJDA, 2020, p. 1673.
- « Elections municipales 2020 : retour sur le scrutin et perspectives contentieuses », Entretien, Recueil Dalloz, 2 juillet 2020, n°24, p. 1400.
- « Holding or Postponing Elections During a COVID-19 Outbreak: Constitutional, Legal and Political Challenges in France », International IDEA (Institute of democracy and electoral assistance), 15 juin 2020.
- « Covid-19 et suspension du contentieux électoral. Quelles conséquences sur l’office du juge ? », AJDA, 2020, p. 945.
- « Droit électoral et circonstances exceptionnelles. Les lacunes du droit électoral révélées par la crise du Covid-19 », AJDA, 2020, p. 824.
[1] v. Sénat, proposition de loi tendant à sécuriser l’établissement des procurations électorales et l’organisation du second tour des élections municipales de juin 2020, adoptée le 2 juin 2020 ; AN, proposition de loi visant à rétablir le vote par correspondance, déposée le 2 juin 2020
[2] J.-L. Debré, Quelle date et quelle organisation pour les élections régionales et départementales ?, 13 nov. 2020, 65 p.
[3] E. Kerrouche, Sénat, amendement n° COM-38 sur la loi du 22 juin 2020 précitée ; amendement n° COM-16 rect. sur la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l’état d’urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire ; proposition de loi visant à instaurer le vote par correspondance pour les scrutins électoraux et les opérations référendaires et PPLO visant à instaurer le vote par correspondance pour l’élection du Président de la République, 14 nov. 2020 ; X. Iacovelli, Sénat, proposition de loi visant à autoriser le vote par correspondance, 5 nov. 2020.
[4] Sénat, F.-N. Buffet, Rapport d’information sur le vote à distance, n° 240, 16 déc. 2020.
[5] Loi n°2021-191 du 22 févr. 2021 portant report, de mars à juin 2021, du renouvellement général des conseils départementaux, des conseils régionaux et des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique.
[6] R. Rambaud, « Droit électoral et covid-19 : l’occasion manquée du vote par correspondance », AJDA, 2021, p. 489.
[7] V., à ce sujet les articles suivants : R. Rambaud, « Droit électoral et circonstances exceptionnelles. Les lacunes du droit électoral révélées par la crise du Covid-19 », AJDA, 2020, p. 824 ; « Elections municipales : le Conseil constitutionnel valide la loi du 23 mars 2020 », AJDA, 2020, p. 1673 ; « Report des élections départementales et régionales de mars 2021 : quand et comment ? », AJDA, 2020, p. 2113 ; « Le droit électoral, principe de gestion de crise », in Municipales 2020, des élections pas comme les autres ?, Pouvoirs locaux, n°118/II 2020, p. 35 ; « Report d’élections : nouvelles vagues », AJDA, 2021, p. 1131 ; « Droit électoral et covid-19 : un an et demi de crise(s), Droit administratif, 2021, n°6, II, p. 13.
[8] A. Heinmaa, Special Voting Arrangements [SVAs] in Europe : In-Country Postal, Early, Mobile and Proxy Arrangements in Individual Countries, 19 oct. 2020, idea.int.
[9] A. Spinelli, Managing Elections under the covid-19 Pandemic, the Republic of Korea’s Crucial Test, International IDEA Technical Paper 2/2020, idea.int.
[10] R. Wagner, Responding to covid-19 with 100 per cent Postal Voting : Local Elections in Bavaria, Germany, sept. 2020, IDEA, idea.int.
[11] Chambre constitutionnelle de la Cour de justice de la République et canton de Genève, ACST/12/2020, cause A/1000/2020-ELEVOT, 1er avr. 2020.
[12] V., par ex., Y. Estermann, interpellation n° 13.3444 du 13 juin 2013, et avis du conseil fédéral du 28 août 2013
[13] v. OSCE/ODIHE, Election Observation Mission United States of America, General Elections, 3 november 2020, final report, 9 february 2021 ; K. Sullivan, Impact of covid-19 on the 2020 US presidential election, IDEA Case study, 20 nov. 2020, idea.int
[14] OSCE/ODIHR, Opinion on the draft act on special rules for conducting the general election of the President of the Republic of Poland ordered in 2020 [senate paper n° 99], Opinion Nr ELE-POL/373/2020, 27 avril 2020.
[15] v. « La Pologne a connu, dimanche, une élection présidentielle fantôme », Le Point, 11 mai 2020.
[16] OSCE/ODIHR, Republic of Poland presidential election, 28 June and 12 July 2020 ODIHR special election assessment mission final report, 23 sept. 2020.
[17] Avis du Conseil scientifique Covid-19, « Elections régionales et départementales : analyse des enjeux sanitaires », 19 mars 2021, pp. 11-12.
[18] Gronke, Paul, Eva Galanes-Rosenbaum, Peter A. Miller, and Daniel Toffey. “Convenience Voting.” Annual Review of Political Science 11, no. 1 (2008): 437–55.
[19] V., Adam J. Berinsky, « The Perverse Consequences of Electoral Reform in The United States », American Politics Research, 33 (4), 2005, p. 471-491 ; Adam J. Berinsky, Nancy Burns, Michael W. Traugott, « Who Votes by Mail ? A Dynamic Model of The Individual-Level Consequences of Voting-by-Mail Systems », Public Opinion Quarterly, 65 (2), 2001, p. 178-197 ; P. Gronke et al., « Convenience Voting », art. cité ; Robert M. Stein, Greg Vonnahme, « Early, Absentee, and Mail-in Voting », dans Jan E. Leighley (dir.), The Oxford Handbook of American Elections and Political Behavior, Oxford, Oxford University Press, 2010, p. 182-200.
[20] J.-L. Debré, op. cit., p. 45.
[21] Y. Déloye et O. Ihl, L’acte de vote, Presses de Sciences Po, 2008.
[22] OSCE/ODHIR, Alternative voting methods and arrangements, préc.
[23] Sénat, Rapport d’information […] sur le vote à distance, préc., annexe de législation comparée.
[24] Cons. const. 19 déc. 1968, n° 68-513 AN, Haute-Loire, 2e circ. ; n° 68-559 AN, Isère, 5e circ.
[25] Sénat, Rapport d’information […] sur le vote à distance, préc., annexe de législation comparée
[26] OSCE/ODHIR, Alternative voting methods and arrangements, préc.
[27] A. et F. Demichel, Droit électoral, Dalloz, 1973, p. 192 et s. et p. 340 et s
[28] B. Maligner, Halte à la fraude électorale !, Economica, 1986
[29] Rapport du député M. Fanton en 1968 et J.-L. Briquet, Le vote au village des corses de l’extérieur. Dispositifs de contrôle et expressions des sentiments [19e-20e siècles], RF sc. pol. 2016, vol. 66, p. 751 à 771
[30] OSCE/ODHIR, Alternative voting methods and arrangements, préc.
[31] A. et F. Demichel, Droit électoral, préc., p. 203 et p. 340, qui évoquent une « véritable provocation à la fraude »
[32] Cons. const. 19 déc. 1968, n° 68-559 AN, Isère, 5e circ., préc.
[33] OSCE/ODHIR, Alternative voting methods and arrangements, préc.
[34] Retraçant ces débats de 1936 à 2006, M. Charité, Le vote par correspondance en droit suisse des élections et des votations politiques, Etude d’un mode de vote à distance au carrefour des risques inhérents à l’expression exacte de la volonté populaire, Riséo, n° 2, 2020
[35] Tribunal fédéral suisse, Cour de cassation pénale, 30 janv. 2012, n° 6B_605/2011
[36] Tribunal fédéral, arrêt du 29 mai 2008, n° 1C_123/2008
[37] République et canton du Jura, tribunal cantonal, Cour constitutionnelle, arrêt du 28 juin 2013 puis arrêt du tribunal fédéral du 15 juin 2015, n° 1C_304/2015
[38] La fraude électorale dans le Haut-Valais ne sera pas corrigée, Le Temps, 11 sept. 2019
[39] K. Sullivan, Impact of covid-19 on the 2020 US presidential election, préc. ; OSCE/ODIHR, Election bservation Mission United States of America, General Elections, 3 november 2020, final report, 6 February 2021
[40] Sir E. Pickles, Securing the ballot, Report of Sir Eric Pickles’review into electoral fraud, 2016
[41] v., not., les déclarations de G. Darmanin et de divers responsables politiques reprises dans le rapport d’information du Sénat du 16 déc. 2020, ainsi que le rapport Debré lui-même dans ses recommandations, qui suggère, en cas de mise en oeuvre du vote par correspondance, de « veiller au respect du caractère personnel et secret de ce vote, notamment vis-à-vis de communautés »
[42] Electoral commission, Electoral fraud in the UK, Final report and recommendations, January 2014
[43] v. https://www.electoralcommission.org.uk.
[44] T. James et A. Clark, Delivering electoral integrity under pressure : local government, electoral administration, and the 2016 Brexit referendum, Local Government Studies, 2020
[45] Tribunal fédéral suisse, Cour de cassation pénale, 30 janv. 2012, n° 6B_605/2011.
[46] Loi n° 2019-1461 du 27 déc. 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique.
[47] OSCE/ODHIR, Alternative voting methods and arrangements, préc.