Organiser des élections malgré le Covid-19 : le contre-exemple de la Pologne [R. Rambaud]

NB : cet article a été publié mercredi 6 mai au matin, puis modifié le 7 mai pour prendre en compte l’annonce du report de l’élection présidentielle le 6 mai au soir. Les préoccupations et les enseignements exposés ci-dessous restent cependant tout à fait valides.

Dans notre article précédent, nous faisions état de la réussite de la Corée du Sud dans la mise en oeuvre des élections législatives du 15 avril 2020. En Europe, une nouvelle fois, la situation est beaucoup plus dramatique, et il ne s’agit pas seulement de la question de la gestion de l’épidémie. Sur ce point, la question de l’organisation de l’élection présidentielle en Pologne est, à la différence du modèle coréen, un contre-exemple absolu, même si finalement, mercredi 6 mai au soir, le parti au pouvoir a annoncé le report de l’élection présidentielle sans annoncer de date (tout en cherchant à conserver en partie sa loi spéciale). Un signe supplémentaire que sur beaucoup d’aspects, l’Europe n’est pas une sur bonne pente.

L’élection présidentielle en Pologne (au suffrage uninominal à deux tours comme en France, mais le chef de l’Etat dispose en Pologne de moins de pouvoirs qu’en France, au profit du président du conseil des ministres) aurait en effet du avoir lieu le dimanche 10 mai. Mais l’organisation de cette élection présidentielle aurait constitué un contre-exemple absolu du point de vue des règles du droit électoral. Le maintien de ces élections faisait l’objet d’un très grand dissensus politique, les règles électorales devaient être modifiées au dernier moment en faveur d’un « vote par correspondance », et en raison de cela les élections allaient faire l’objet d’un boycott. De quoi inquiéter à juste titre les institutions internationales et l’Union européenne…

Le projet de loi spécifique à l’élection présidentielle (on peut en trouver une traduction anglaise à la fin de l’avis de l’OSCE dont on reparlera plus bas dans l’article) a été voté à la Diète la première fois le 6 avril, et après un vote négatif au Sénat le mardi 5 mai, pourrait être adopté de façon définitive le jeudi 7 mai, soit trois jours avant l’élection présidentielle telle qu’originellement programmée. Face au tollé, à l’impossibilité matérielle de suivre ce plan et au risque d’échec à la Diète et d’éclatement de sa majorité, le parti au pouvoir a finalement renoncé au dernier moment… pour l’instant…

Maintenir et modifier l’élection présidentielle malgré un dissensus politique : menaces sur le pluralisme

En premier lieu, la question s’est posée de savoir s’il fallait reporter les élections. Les pouvoirs publics ont eu le temps, en Pologne, de voir venir les choses : alors que la Pologne est relativement peu touchée par le coronavirus, la décision a été prise par le président du Conseil des ministres, le 24 mars 2020, de ne pas reporter l’élection présidentielle. La majorité au Parlement, menée par Jaroslaw Kaczynski, réputée ultra-conservatrice est allée dans le même sens, alors même que son report était demandé par l’opposition, mais elle fut tout de même divisée sur le sujet. Le vice-premier ministre, Jaroslaw Gowin, chef de file de la frange modérée de la majorité, a même du démissionner après avoir tenter de faire échouer de le projet du PIS (parti droit et justice). Il y a semble-t-il dans ce choix aussi un calcul politique, la crise du Covid-19 ayant tendance semble-t-il à favoriser le président sortant, qui jusque là n’était pas bien placé. Jusqu’au renoncement du 6 mai.

Il existait par ailleurs des problématiques de campagne électorale : celle-ci se fait sur internet et sur les réseaux sociaux, les meetings ayant été interdits, ainsi que le porte-à-porte. Mais, surtout, la position de chef de l’Etat permet au candidat sortant, Andrzej Duda,, d’être présent partout sur les médias, un signe que cette crise pose de vraies problématiques concernant les avantages qu’elle donne aux sortants dans le cadre de la campagne électorale.

Par ailleurs, un projet de loi en cours de débat au Parlement vise à modifier les règles électorales en instaurant un vote par correspondance, sans précédent en Pologne, sur lequel nous allons revenir. La volonté de modifier les règles du scrutin de façon substantielle avant l’élection a suscité évidemment un tollé, de nature à remettre en cause la sincérité de l’élection. Dans une lettre commune, publiée le 30 avril, les trois anciens présidents Lech Walesa, Aleksander Kwasniewski et Bronislaw Komorowski ainsi que six ex-Premiers ministres ont enjoint leurs compatriotes à ne pas se rendre aux urnes le 10 mai. Cela pose un problème fondamental car cela signifierait que l’élection ne serait pas pluraliste et partant non démocratique.

Sur ce point le contre-exemple polonais montre, comme nous l’avions souligné avec la situation française, que la recherche d’un consensus politique et parlementaire est très important en cette matière et que celui-ci doit en privilégier en cette matière, aux risques de dérapages incontrôlés. Nous espérons que la leçon polonaise sera retenue en France.

Carte des pays dans lesquels des élections ont été maintenues par l’IDEA : https://www.idea.int/news-media/multimedia-reports/global-overview-covid-19-impact-elections

Toutefois, si la question est politique, c’est moins peut-être le maintien de l’élection présidentielle en tant que telle, quoique des problèmes importants se posent en matière de campagne électorale, que les modalités d’organisation de celle-ci qui posent de très importants problèmes.

Modifier au dernier moment les règles du jeu électoral : la violation d’un principe fondamental

En effet, en deuxième lieu, s’appuyant sur le crise épidémique, la majorité en Pologne cherche à faire adopter une modification du code électoral permettant de mettre en place, exclusivement, un « vote par correspondance » pour l’élection présidentielle pour 30 millions d’électeurs, en un temps record, ce qui donnerait à la Poste un rôle absolument central dans l’élection.

Selon le projet de loi actuellement en discussion au Parlement, les bulletins seraient délivrés par les facteurs chez les 30 millions d’électeurs potentiels. Ces derniers le rempliront puis le déposeront le jour du scrutin dans des urnes installées dans les villes et villages. Par ailleurs, et c’est un point assez incroyable, il est prévu que des personnes pourront ramener les bulletins de vote aux urnes, sans limitation, ce qui est la porte ouverte à toutes les pratiques… De quoi faire plus que douter quant à l’efficacité et la sincérité des opérations électorales, tel le vote par « correspondance », surtout organisé dans la précipitation, ne garantissant pas le respect du secret du vote et l’absence de pressions sur les électeurs.

Par ailleurs, le projet de loi procède à une importante réorganisation administrative du processus électoral, dépossédant la commission électorale d’un certain nombre de ses prérogatives classiques au profit d’autorités ministérielles, sous le prétexte de l’urgence. Par ailleurs, il est donné pouvoir au Président de la Diète la possibilité juridique de repousser l’élection si cela est s’avère nécessaire au regard de l’état de l’épidémie, mais ce pouvoir n’est encadré d’aucune garantie.

Ce projet de loi, voté en première lecture le 6 avril, n’est pas encore définitivement adopté. Le projet de loi devrait être adopté le jeudi 7 mai par la Diète, après être passé par le Sénat, pour un ultime vote. Des incertitudes planent encore sur le résultat de ce vote : mercredi 6 mai au soir, le parti au pouvoir a annoncé qu’il accepterait des amendements à ce vote.

En toute état de cause, la modification aussi substantielle des règles du jeu quelques jours seulement avant l’élection paraissait tout à fait incroyable au regard des principes généraux du droit électoral. Il existe en effet un standard international bien établi, le principe de stabilité du droit électoral, qui implique de ne pas pouvoir changer les règles dans l’idéal un an avant l’élection (Code de bonne conduite de la commission de Venise, CDL-AD(2002)023rev2-cor-f). Sur ce point, la situation polonaise se distingue par le fait qu’il existe en outre une décision de 2006 du Tribunal constitutionnel selon laquelle il n’est pas possible de réviser la législation électorale moins de six mois avant le scrutin ; le parti au pouvoir répond que cette décision concerne les points fondamentaux du code électoral et non des aspects techniques.

Si bien sûr cette règle ne doit pas être extrêmement rigide lorsqu’une crise se profile, mettre en place un tel bouleversement des règles électorales si peu de temps avant le scrutin ne relève pas d’un ajustement technique seulement. De ce point de vue, ce qu’il se passe en Pologne semble bien contraire aux principes fondamentaux du droit électoral.

L’OSCE, saisie par le commissaire aux droits de l’homme de Pologne en avril 2020, l’a souligné dans un avis publié sur la législation spéciale pour l’élection présidentielle en Pologne. Dans cet avis de 23 pages du 27 avril 2020 (Opinion Nr ELE-POL/373/2020), l’OSCE note notamment qu’ « introduire de tels changements substantiels à une date si proche de l’élection, et alors que les opérations préparatoires aux électorales étaient déjà en cours, diverge des principes de stabilité de la législation électorale et de sécurité juridique ».

Il y a là aussi un enseignement intéressant pour la situation française : en effet, si l’on décide d’adapter les opérations électorales en vue du Covid-19, il faudra que cela fasse l’objet d’un consensus et que cela soit prévu assez longtemps à l’avance, ce qui plaiderait sans doute, dans une certaine mesure, plutôt pour en report au mois de septembre/octobre. Par exemple, si, suivant le modèle sud-coréen, on décidait de mettre en place un vote par anticipation (ce qui serait une première en France et devrait donc être largement discuté, également pour des raisons constitutionnelles), il faudrait laisser du temps pour que les administrations et les électeurs adoptent le dispositif.

Une inquiétude justifiée des organisations internationales sur le processus électoral polonais

De nombreuses institutions ont plaidé, eu regard du contexte, pour le report de l’élection présidentielle polonaise : la Commission et le Parlement européens, l’ONG Human Rights Watch, le bureau des droits de l’homme de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), l’ex-président du Conseil européen et premier ministre polonais Donald Tusk, etc.

Le président de la Commission électorale polonaise (PKW), institution indépendante qui a été exclue du processus de préparation du scrutin au profit de la poste, a affirmé, lors d’une audition au Sénat, que la situation donne lieu a « tant d’objections » qu’il craint qu’on « ne puisse pas organiser ces élections de manière pleinement libre ».

Alors que de nombreuses procédures sont déjà lancées contre la Pologne à propos de la manière dont elle respecte de moins en moins la séparation des pouvoirs et l’autorité judiciaire, la commissaire Mme Jourov, vice-président chargée des droits de l’homme, a ainsi indiqué que : « Si j’étais polonaise, je me poserais des questions. Je voudrais disposer d’un accès équitable au bureau de vote et je me demanderais si la campagne entre les différents candidats est équitable ». Didier Reynders, le commissaire chargé de la Justice et du Respect de l’État de droit, a dit également que « Ce qui nous pose problème, politiquement, au sens noble de terme, dans la façon de gérer la vie collective, c’est que, en Pologne, on est en train de changer les règles pendant la période de crise, juste avant les élections. Ça pose un double problème. Est-ce compatible avec les standards internationaux d’aménager ainsi les règles électorales pendant cette crise ? Et en plus, y a-t-il vraiment une capacité de mener une campagne loyale, correcte pour tous les candidats ? « .

Mardi 28 avril, 600 juges polonais ont appelé l’OSCE à envoyer des observateurs pour superviser le vote. Dans son avis, l’OSCE considère que l’adoption de ce projet pour une élection prévue le 10 mai serait très problématique en termes de mise en oeuvre et compromettrait de nombreux principes du droit électoral, et qu’il faudrait l’amender sur des points importants : réattribuer à la commission électorale indépendante ses prérogatives, donner aux autorités administratives le temps de se préparer à des telles modifications, privilégier un processus inclusif de modification des règles incluant toutes les parties prenantes, etc.

Conclusion : quoi faire et ne pas faire dans le contexte du Covid-19

Heureusement, pour le moment, le parti au pouvoir a renoncé a organisé son funeste ce projet… On ne connait pas encore la date pour la prochaine élection présidentielle, mais rien ne dit qu’elle ne se déroule pas dans de mauvaises conditions très bientôt…

La crise du Covid-19 a des airs de basculement. Cela fait longtemps que les européens se doutaient qu’un jour, le risque d’être définitivement rattrapé par l’Asie pourrait se réaliser. Y sommes-nous ? Cela semble déjà acté, hélas, sur le plan de la gestion des épidémies : il faut dire que l’Asie avait connu des précédents. Existe-t-il un risque que cela soit vrai aussi sur le plan de la démocratie ? Nous n’en sommes pas là, mais il est évident qu’il ne faudrait pas laisser faire. L’Union européenne y joue sans doute une part de sa survie.

Pour ce qui concerne la France, il est possible d’en tirer des enseignements, pour savoir quoi faire et ne pas faire dans l’organisation d’élections dans le contexte du Covid-19. Après l’adaptation positive des opérations électorales en Corée du Sud (vote par anticipation, masques, mesure de la température, gestes barrières, information accrue des électeurs), la Pologne apparaît contre un véritable contre-modèle en raison de l’absence de consensus politique, du caractère déprécié de la campagne électorale, d’un vote par correspondance mal conçu et de la transformation trop tardive des règles du jeu électoral…

De quoi réfléchir alors que la question de la réorganisation des élections municipales est posée en France…

Romain Rambaud

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