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28/05/2015 : Le financement de la vie politique. Intervention lors du collège de droit de la faculté de droit de Grenoble [R.Rambaud]

La faculté de droit de Grenoble a une spécificité. Elle prépare en effet à un diplôme universitaire (DU), dit Collège de droit. Le diplôme Collège de droit a pour objet de proposer des enseignements ouvrant la formation des étudiants concernés sur le droit comparé, l’environnement institutionnel et social, la transversalité juridique ou encore sur des compétences extra-juridiques utiles à la vie professionnelle. Cette formation est destinée uniquement aux étudiants de la Faculté de droit de Grenoble ayant obtenu les meilleurs résultats.

Cette formation est aussi l’occasion de donner à nos « meilleurs » étudiants des formations diversifiées, en lien notamment avec les thèmes de recherche des enseignants-chercheurs de la faculté. Dans ce cadre, j’ai eu le plaisir de donner ce matin un séminaire sur le financement de la vie politique, une synthèse du droit positif et des développements sur les problématiques actuelles du droit électoral.

Vous trouverez ce texte ci-dessous et en téléchargement ici : Romain Rambaud, le financement de la vie politique, synthèse et problématiques actuelles

Romain Rambaud

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Romain Rambaud

Intervention collège de droit

Le financement de la vie politique

Synthèse et problématiques actuelles

Les affaires politico-financières semblent se multiplier depuis 1 ou 2 ans : financement lybien supposé de la campagne de Nicolas Sarkozy de 2007, rejet des comptes de campagne de Nicolas Sarkozy en 2012, affaire Bygmalion, affaire de la pénalité financière, financière occulte du Front National par l’intermédiaire du micro-parti Jeanne, etc. Toutes ces affaires posent la question de l’encadrement juridique du financement de la vie politique en France : c’est un point important de la recherche, qui mérite de faire l’objet d’une présentation car il n’est pas souvent enseigné en France. On peut donc faire ici une initiation.

On va le voir, il semble que le système français ait des difficultés aujourd’hui, sur de nombreuses thématiques, à encaisser les évolutions du droit électoral et notamment de la propagande électorale. Sans être à bout de souffle, le système a tendance à craquer à de multiples points. La démocratie continue constitue un véritable challenge pour le droit électoral actuel. C’est cette hypothèse que l’on voudrait explorer ici.

 

Historique.

En cette matière, la Grande-Bretagne fait figure de pionnier. Dès 1883 en effet, elle se dote d’un dispositif de plafonnement des dépenses électorales. Une loi de 1949, modifiée en 1961 et en 1983, réglemente ce plafonnement qui varie suivant les circonscriptions et les élections. Les Etats-Unis avaient adopté un système d’encadrement dès 1972, très assoupli par un arrêt de la Cour suprême de 2010.  Le phénomène s’est développé en Europe à la fin des années 70 : l’Italie se dote d’un système de financement de la vie politique par une loi du 2 mai 1974, l’Espagne en 1985, la Belgique en 1989. Les systèmes mis en place sont cependant très variable : notamment, la question de la participation des personnes morales de droit privé au financement de la vie politique fait l’objet de réponses très variables selon les pays : il est par exemple autorisé aux Etats-Unis, en Italie, au Royaume-Uni. En France, il a été autorisé très peu de temps, le système français aujourd’hui étant particulièrement administratif.

 Longtemps restée à l’écart de ce mouvement, instruite par ces précédents étrangers et sous la contrainte de ce qu’il est convenu d’appeler « les affaires », la France a adopté en 1988 un système extrêmement sophistiqué. Par les lois organique (L. org. n° 88-226 : Journal Officiel 12 Mars 1988) et ordinaire (L. n° 88-227 : Journal Officiel 12 Mars 1988) du 11 mars 1988, relatives à la transparence financière de la vie politique, elle a mis en place un dispositif destiné à réglementer le financement des campagnes électorales et des partis politiques et à vérifier l’évolution des patrimoines de nombre d’élus, de dirigeants politiques et du secteur public. Il y avait certes eu des tentatives mais elles avaient échouées : de 1958 à 1988, 20 propositions de lois sur cette question avaient été préparées et un seul projet de loi en 1979. Pour ce qui concerne l’élection présidentielle, ces lois sont venues modifier la loi du 6 novembre 1962 relative à l’élection présidentielle : en effet, il faut insister sur le fait que le Code électoral ne s’applique pas en tant que tel à l’élection présidentielle, qui fait l’objet d’un droit électoral spécial, contenu dans la loi du 6 novembre 1962 relative à l’élection présidentielle.

 L’adoption de la loi de 1988 s’est réalisée sous le poids des circonstances. Alors que les méthodes de communication politique commençaient à se développer, les ressources des partis s’avéraient insuffisantes. Les moyens de financement occulte, plus ou moins légaux, ont donc commencé à se développer. Certains de ces moyens n’étaient pas franchement illégaux : mise à disposition de moyens matériels ou humains par des entreprises, des syndicats ou des administrations, utilisation des fonds secrets prévus au bénéfice du premier ministre, détournement de subventions locales. D’autres étaient franchement illégaux, comme le recours à des bureaux d’études financés : les études étaient réalisées à la demande des collectivités locales, et les entrepreneurs étaient fortement incités à passer par ces bureaux d’études pour obtenir des marchés publics… Ensuite ces bureaux d’études reversaient l’argent aux formations politiques ou leur accordaient leur concours, pratique qui consistait donc en un détournement des règles relatives au marché public. Egalement les fausses factures étaient largement pratiquées, en échange de services à venir. L’ensemble de ces pratiques pouvaient être considérées comme des abus de bien sociaux au sens pénal. Beaucoup de pratiques illégales se développaient par ailleurs en matière de marché public et d’attribution des autorisations d’urbanisme.

 Ces phénomènes se développeront avec l’extension de la décentralisation à partir de 1982 : la décentralisation a multiplié les hypothèses possibles de corruption, et par ailleurs, les structures locales sont beaucoup moins fortes pour dissimuler ces pratiques, ce qui fait que de nombreuses affaires ont éclaté.

 L’adoption de la loi de 1988 survient alors du fait des circonstances. En effet, beaucoup d’élections seront organisées sur une période de temps très courte : on a vu l’organisation d’élections cantonales, européennes et législatives en 1986, puis l’organisation de l’élection présidentielle de 1988 : face à cet afflux de dépenses, les formations politiques ont pris plus de risques. Par ailleurs, l’alternance, puis les cohabitations, conduisent les hommes politiques à faire sortir des affaires concernant leurs concurrents. Trois affaires vont déclencher l’adoption de la loi de 1988 : les activités d’une association, Carrefour du développement, qui détournait de l’argent consacré au Tiers-Monde au profit d’activités politiques, l’affaire des ventes d’armes de la société Luchaire concernant des ventes d’armes à l’Iran alors sous embargo dont une partie de l’argent aurait été reversé au parti socialiste révélée en 1986-1987,  à partir de laquelle Mitterrand a commencé à appeler à l’adoption d’un projet de loi, et enfin le réseau de financement organisé par URBA, un bureau d’étude au service du PS.

 Le 11 mars 1988 sont donc adoptées les deux lois, ordinaire et organique, relatives au financement de la vie publique. Cette loi a bien adoptée la structure générale de l’édifice mais le texte selon largement complété. En 1988, plusieurs principes sont posés : les partis politiques obtiennent une forme de statut, un financement public des partis politiques est prévu en fonction du nombre de parlementaires élus, les comptes des partis politiques doivent être certifiés… Le dispositif est assez faible.

Dans le système retenu au départ, l’argent venait simplement de l’Etat en fonction du nombre de parlementaires, sénateurs ou députés. Ce système était extrêmement sommaire et extrêmement critiqué dès le départ, car il avantageait les partis déjà représentés.  Par ailleurs, le financement privé n’était pas interdit : 20000 francs pour une personne physique et 50000 francs pour une personne morale.

 On trouve dans cette loi des dispositifs de plafonnement des dépenses électorales et des dons des personnes morales et physiques. Ainsi l’article L0 163-1 du code électoral prévoit que les députés doivent tenir un compte de campagne pour la période des trois mois qui précède l’élection qui retrace l’ensemble des recettes et l’ensemble des « dépenses effectuées en vue de son élection ». La loi fixe un plafond à 500.000 euros, ce compte est déposé à la préfecture, présenté par un expert-comptable, accompagné des pièces jusficatives, etc. La contrepartie de ce mécanisme résidait dans l’obligation faite à chaque candidat de déposer en préfecture un compte de campagne dans un délai d’un mois à compter de l’élection, faute de quoi il devenait automatiquement inéligible sans même l’intervention d’un juge, mais le système ne prévoyait pas vraiment ce qu’il se passait en cas de dépenses excessives par exemple ou de dépenses illégales.  Ce système était donc réservé à l’élection législative et aussi à l’élection présidentielle : la loi organique de 1962 reprenait ce système en prévoyant une durée pour le compte de campagne de six mois au lieu de trois mois et un plafond de 120 millions de francs, le compte de campagne étant transmis au Conseil constitutionnel. Un système de remboursement forfaitaire des dépenses de campagne était prévu pour les candidats dépassant 5% des suffrages exprimés, dans la limite de 1/20 des dépenses de campagne de campagne, conditionné au respect des obligations légales.

 Cependant, très rapidement, et toujours sous la pression des affaires, le système est modifié à plusieurs reprises avec de nombreuses lois :

  • En 1990, dans le contexte de l’affaire URBA se poursuivant, avec la loi ordinaire n° 90-55 du 15 janvier 1990, relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques (Journal Officiel 16 Janvier 1990) et la loi organique n° 90-383 du 10 mai 1990, relative au financement de la campagne en vue de l’élection du Président de la République et de celle des députés (Journal Officiel 11 Mai 1990). Ces lois seront absolument fondamentales car elles vont mettre en place plusieurs dispositifs : le principe du plafonnement des dépenses électorales et l’établissement d’un compte de campagne avec un mandataire financier pour toutes les élections, la création de la CNCCFP compétente pour toutes les élections sauf l’élection présidentielle pour laquelle le Conseil constitutionnel est compétent, la création de sanctions pénales et de sanction d’inéligibilité en cas de violation de la règlementation, la réforme du système de financement des partis avec le mécanisme de la double aide, le système d’association de financement pour les partis politiques avec la mise en place d’un système d’agrément. La loi de 1990 a donc une importance fondamentale puisque c’est sa structure du dispositif actuel. Elle prévoyait enfin un système d’encadrement des dons : l’article L52-8 limitait les dons des personnes physiques à 30.000 francs et celui des personnes morales à 10 p. 100 du plafond des dépenses électorales dans la limite de 500 000 francs. C’est ce point qui va être le plus modifié par la suite.
  • En 1993, la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (Journal Officiel 30 Janvier 1993), la loi SAPIN, avait changé le système en mettant en place un dispositif de transparence sur le financement de la vie politique par des personnes morales. En effet, la liste exhaustive des personnes morales ayant consenti des dons devaient être publiée au journal officiel, cette liste comportait le nom du candidat bénéficiaire, celui de la personne morale et le montant du versement. Une première publication fut réalisé le 12 avril 1994 mais cela ne dura pas car le système changea dès 1995. En 1993, 400 millions de francs avaient été versés par les personnes morales. C’était 580 millions de francs en 1994. Le gouvernement souhaitait l’interdiction pure et simple mais elle ne fut pas adptée à l’époque. Mais tout changea en 1995.
  • En effet, de nouvelles affaires vont éclater en 1994 après la démission de trois ministres dugouvernement d’Edouard Balladur mis en cause dans des affaires politico-financières : Alain Carignon, Michel Roussin et Gérard Longuet. Avec les différentes lois du 19 janvier 1995 ( org. n° 95-62, modifiant diverses dispositions relatives à l’élection du Président de la République et à celles des députés à l’Assemblée nationale : Journal Officiel 20 Janvier 1995. – L. ordinaire n° 95-63, relative à la déclaration de patrimoine des membres du Parlement notamment : Journal Officiel 20 Janvier 1995. – L. ordinaire n° 95-65, relative au financement de la vie politique : Journal Officiel 21 Janvier 1995, loi organique n° 95-72 relative au financement de la campagne en vue de l’élection du Président (Journal Officiel 24 Janvier 1995), le financement par les personnes morales va être strictement interdit ce qui fait qu’en France le financement de la vie politique est quasiment intégralement public, ce qui est un aspect tout à fait fondamental du système.

Depuis le système n’a pas fondamentalement changé, avec quelques ajustements. Le point le plus important ici est la loi organique n° 2006-404 du 5 avril 2006, relative à l’élection du Président de la République (Journal Officiel 6 Avril 2006). Celle-ci en effet a transféré le contrôle des comptes de campagne de la présidentielle à la CNCCFP elle-même, le Conseil constitutionnel n’intervient plus que sur recours à l’initiative du candidat, comme ce fut le cas pour le rejet des comptes de campagne de Nicolas Sarkozy.

On peut noter aussi les lois relatives à la transparence de la vie publique (loi organique n° 2013-906 et loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013). Son étude s’est jusqu’à présent concentrée, à juste titre, sur les dispositions relatives aux obligations de transparence s’imposant au personnel politique. Un autre aspect peut retenir l’attention : les dispositions relatives au financement de la vie politique qui visent en réalité à lutter contre les « micro-partis », c’est-à-dire précisément les articles 13 à 18 de la loi n° 2013-907.

Structure

 

Aujourd’hui, le système fondamentalement est divisé en deux blocs : le financement des campagnes électorales (I) et le financement des partis politiques (II). Il y a des liens entre les deux mais ce sont effectivement les deux blocs fondamentaux aujourd’hui.

 I. Le financement des campagnes électorales

 Après avoir étudié les textes (A) et des exemples de jurisprudence (B), on étudiera quelques données pratiques (C).

A. Les textes

 Les dispositions pertinentes se trouvent aujourd’hui dans le code électoral, aux articles L. 52-4 du Code électoral.

 L’article L. 52-4 du Code électoral, accompagné de l’article L52-12, prévoit le principe de la désignation d’un mandataire et de la tenue d’un compte de campagne, qui va retracer toutes les dépenses et toutes les recettes du candidat à une élection dans l’année qui précède cette élection. Ces dispositions sont applicables à toutes les élections, sauf les élections municipales dans les communes de moins de 9000 habitants, pour lesquelles le principe du compte de campagne n’est pas obligatoire. Ce système a été récemment étendu aux élections sénatoriales par la loi du 14 avril 2011 ayant modifié l’article L. 308-1 du Code électoral. Les premiers contentieux ont eu lors des dernières élections sénatoriales.

 Ce compte de campagne retrace les recettes et les dépenses et permet donc de vérifier que les règles relatives au financement de la campagne, notamment les règles sur les recettes, soient bien respectées. Celles-ci sont prévues à l’article L. 52-8 du Code électoral : les dons accordés à la campagne sont limités à 4600 euros par personne physique et les personnes morales n’ont pas le droit de financer une campagne. Il n’existe à ce principe qu’une seule exception : seuls les partis politiques ont, en tant que personne morale, le droit de financer des campagnes électorales. C’est d’ailleurs un enjeu fondamental de la qualification de parti politique au sens de la loi de 1988, on y reviendra. Tous les dons doivent être enregistrés par le mandataire financier, ce qui permet de garantir la traçabilité par l’intermédiaire du compte de campagne.

 Ce dispositif permet également de vérifier le respect des règles de plafonnement des dépenses électorales prévues par l’article L. 52-11 du Code électoral. Pour les élections municipales, départementales et régionales, cela fonctionne par un système de tranches. Pour les députés cela est de 38000 euros par candidat, majoré de 0,15 euros par habitant de la circonscription, ce qui est peu finalement. Pour les sénateurs c’est 10000 euros avec une majoration. On peut remarquer que ces montants sont gelés, plus précisément la loi prévoit aujourd’hui qu’ils ne seront pas réévalués jusqu’à ce que le déficit public soit nul. Ces dépenses peuvent faire l’objet d’un remboursement forfaitaire à hauteur de 47,5 % pour les candidats qui ont fait plus de 5% d’après l’article L. 52-11-1.

 Le même système existe pour l’élection présidentielle. Le II. al 2 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel prévoit que « Le plafond des dépenses électorales prévu par l’article L. 52-11 du code électoral est fixé à 13,7 millions d’euros [16,851] pour un candidat à l’élection du Président de la République. II est porté à 18,3 millions d’euros [22,509] pour chacun des candidats présents au second tour » (les montants ont été revalorisés par le décret n° 2009-1730 du 30 décembre 2009 :  » Le montant du plafond des dépenses électorales est multiplié par le coefficient 1,23 pour les élections auxquelles les dispositions de l’article L. 52-11 du code électoral sont applicables, à l’exception de celles des députés et des représentants au Parlement européen. « ). Un compte de campagne est également mis en œuvre.

 La régularité de ces comptes est vérifiée par la CNCCFP dont la composition et les pouvoirs sont prévus aux articles L. 52-14 et s. du Code électoral. C’est une AAI composée de neufs magistrats. Elle a pour mission d’approuver, de réformer ou de rejeter les comptes de campagne, et se prononce dans les six mois. Comme le montre l’article L. 52-15 du Code électoral, l’approbation du compte de campagne est une opération fondamentale : elle conditionne le remboursement forfaitaire, elle fixe une amende égale au dépassement en cas de dépassement et surtout, une violation des règles sur les comptes de campagne va conduire au rejet du compte et la CNCCFP va conduire à la saisine du juge de l’élection, l’enjeu principal étant alors de déterminer s’il y a ou non-lieu d’appliquer une inéligibilité au candidat, qui peut aller jusqu’à 3 ans en vertu de l’article L. 118-3 du Code électoral. Le respect de ces règles est donc théoriquement bien sanctionné.  Le système est le même avec l’élection présidentielle en vertu du V de la loi de 1962, mais dans ce cas la saisine du Conseil constitutionnel ne se fait pas sur saisine automatique de la CNCCFP mais sur recours du candidat : en effet, l’enjeu n’est pas la même car à la différence des autres élections, l’inéligibilité n’est pas encourue lors de l’élection présidentielle, l’article L. 118-3 n’étant pas rendu applicable à l’élection présidentielle.

 Il faut noter enfin que toutes ces dispositions sont sanctionnées pénalement, mais de façon très faible. Le Code contient en effet un chapitre sur les dispositions pénales et plus précisément l’article L. 113-1 vient sanctionner les dispositions relatives au financement de la vie politique : sera puni d’une amende de 3 750 euros et d’un emprisonnement d’un an, ou de l’une de ces deux peines seulement, tout candidat en cas de scrutin uninominal ou binominal, ou tout candidat tête de liste en cas de scrutin de liste, qui : aura, en vue de financer une campagne électorale, recueilli des fonds en violation des prescriptions de l’article L. 52-4, aura accepté des fonds en violation des dispositions de l’article L. 52-8 ou L. 308-1, aura dépassé le plafond des dépenses électorales fixé en application de l’article L. 52-11, n’aura pas respecté les formalités d’établissement du compte de campagne prévues par les articles L. 52-12 et L. 52-13, aura fait état, dans le compte de campagne ou dans ses annexes, d’éléments comptables sciemment minorés. Inversement il existe aussi la même sanction pour les donateurs.

B. Exemples de jurisprudence

On peut donner des exemples d’application de ces principes, pour l’élection présidentielle et pour l’élection municipale.

 Pour l’élection présidentielle, bien sûr un exemple très intéressant est la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-156 PDR du 04 juillet 2013 sur un recours de M. Nicolas Sarkozy dirigé contre la décision du 19 décembre 2012 de la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques par laquelle le Conseil constitutionnel a confirmé le rejet par la CNCCFP des comptes de campagne de Nicolas Sarkozy, pour laquelle on remarquera au passage que l’intervention de Raymond Avrillier a été rejetée par le Conseil. C’est  la troisième fois sous la Ve République, après M. Jacques Cheminade en 1995 (Cons. const. 11 oct. 1995, Compte de campagne de M. Jacques Cheminade, n° 95-88 PDR, Rec. Cons. const. 118) et M. Bruno Mégret en 2002 (Cons. const. 26 sept. 2002, n° 2002-113 PDR) qu’un candidat à l’élection présidentielle voit son compte de campagne rejeté. Mais c’est la première fois que le président de la République sortant se trouve dans cette situation et qu’il est de surcroît tenu de verser une somme très élevée au Trésor public (363615 euros) pour dépassement du plafond des dépenses électorales : cette solution a donc une importance particulière.

 Les comptes ici ont été rejetés pour dépassement du plafond suite à la réintégration d’un certain nombre de dépenses, et encore ni la CNCCFP ni le Conseil constitutionnel n’avaient connaissance de l’affaire Bygmalion à l’époque. Cela a suscité ce que la presse a appelé un « « Sarkothon » destiné à renflouer les caisses de l’UMP privée d’une somme de 10,6 millions d’euros a-t-on écrit (Libération, 5 juill. 2013, p. 2 ; G. Perrault, Le Figaro, 5 juill. 2013, p. 6, qui fait état de près de 11 millions d’euros), qui a, semble-t-il, été recouvrée en septembre 2013 grâce à la générosité de nombreux donateurs.

 Toutes les dépenses électorales faites dans le délai d’un an avant l’élection ont été comptabilisées et de nombreuses réformations ont été faites, et celles-ci ne sont pas sans intérêt. Ainsi des réunions tenues par M. Guaino, des frais de magazine, etc. On notera surtout ici la réintégration des prestations des cabinets Giacometti-Péron et Publi-Opinion, ce qui est très intéressant car cela fait référence aux activités de l’éminence grise et noire Patrick Buisson également à l’origine de l’affaire des sondages de l’Elysée, mais aussi la réintégration de dépenses du meeting de Villepinte payées par l’UMP, sorte de prélude à l’affaire Bygmalion, car 50 % des dépenses avaient été attribuées à l’UMP. Enfin, on remarquera qu’ont été réintégrées des dépenses de meeting de Nicolas Sarkozy alors que celui-ci était encore président : pour le Conseil, les manifestations qui revêtent un caractère « manifestement électoral » doivent être intégrées dès lors qu’elles se situent dans l’année qui précède l’élection : c’est ainsi que la réunion à Toulon de décembre 2011 a été réintégrée, et pouvait conduire seule au rejet des comptes car elle avait conduit à ce que ce soit l’Etat qui prenne en charge des dépenses électorales, aucune refacturation n’ayant été effectuée. Cette solution n’est pas susciter un certain nombre de difficultés pratiques pour les candidats sortants, source de nombreuses instabilités à venir. C’est donc un point très intéressant des éléments à venir et des difficultés d’imputation qui existent aujourd’hui. On pourrait les retrouver pour les élections locales.

 Pour les élections locales, un exemple intéressant, qui pose par ailleurs des solutions de principe, est l’arrêt du Conseil d’Etat du 6 mai 2015 Mme Barèges, n° 385865, qui concernait la ville de Montauban. Ici, la CNCCFP, en raison d’un rejet du compte de campagne, au motif que la commune avait payée elle-même des encarts de propagande électorale au bénéfice de la candidate, ce qui constitue un manquement particulièrement grave, avait prononcé l’inéligibilité de la maire et l’avait déclarée démissionnaire d’office. Après avoir rejeté la QPC qui entendait défendre la thèse de l’illégalité de la procédure suivie devant la CNCCFP en raison de l’absence d’entretien oral lors de cette procédure et avoir rejeté cet argument au fond, le Conseil d’Etat a validé le rejet au fond en raison de la gravité et de l’importance de la violation de l’article L. 52-8 du Code électoral. En revanche, contrairement à la CNCCFP, il a refusé de prononcer l’inéligibilité, ce qui une nouvelle manifestation de la souplesse grandissante du juge administratif sur le prononcé des inéligibilités, à rebours du bon sens populaire penseront beaucoup. En effet le Conseil d’Etat exige aujourd’hui à la fois que le manquement soit d’une « particulière gravité », or le manquement n’est considéré comme étant d’une particulière gravité que si, d’une part, il s’agit d’un manquement à une règle substantielle relative au financement des campagnes électorales, et d’autre part, s’il présente un caractère délibéré (voir par exemple pour l’absence de dépôt du compte de campagne,  l’arrêt du 30 juillet 2014, n° 371718).  Mais le Conseil d’Etat va restreindre encore plus le prononcé de l’inéligibilité : il considère qu’il incombe en outre au juge de tenir compte de l’importance de l’avantage consenti et d’examiner si compte tenu des circonstances de l’espèce il a été susceptible de porter atteinte de manière sensible à l’égalité des candidats… condition qu’il rejette en l’espèce ! Le prononcé de l’inéligibilité devient donc de plus en plus difficile en droit électoral français.

 Une dernière jurisprudence récente mérite d’être mentionnée : l’arrêt du Conseil d’Etat CNCCFP contre Mediapart du 27 mars 2015, n° 382083, qui concerne un problème un peu différent mais néanmoins fondamental, celui de l’accès aux documents de la CNCCFP. Aujourd’hui, il est très difficile de faire des recherches approfondies sur ce qu’il se passe à la CNCCFP. En effet, à quoi ressemble un compte de campagne lorsque celui-ci est communiqué ? Après une fiche officielle désignant le candidat et faisant la synthèse du compte, signée par le candidat, et une page d’identification du mandataire financier, on trouve un bilan comptable très simple, c’est-à-dire un état des recettes du compte de campagne (en une page) et un état des dépenses du compte de campagne (en une page), puis suivent de très nombreuses pièces justificatives, en pratique des photocopies de tickets de carte bleue, des factures, des bons de commande, des contrats, etc., mais il est très difficile de savoir ce qu’il s’est passé concrètement pendant la campagne et si les comptes en question sont réellement sincères.

 Tout repose donc en réalité sur le travail d’instruction réalisé par la CNCCFP mais celle-ci a toujours jusqu’ici refusé de transmettre ces documents : lettre et échanges entre les rapporteurs de la commission et les candidats, pré-rapports, etc., autant d’éléments qui permettraient de déterminer ce qu’il se produit réellement pendant une campagne électorale. L’étude des seuls comptes ne suffit donc pas. Or la situation va sans doute changer après cet arrêt.  Le Conseil d’Etat a estimé, alors que la CNCCFP n’acceptait de communiquer jusque-là que les comptes de campagne et ses propres décisions,  que tous les documents produits ou reçus par la CNCCFP étaient des documents administratifs communicables. Le secret qui pèse aujourd’hui devrait être levé. Pour ce qui concerne l’arrêt Médiapart, qui concernait le compte de campagne de Nicolas Sarkozy pour la présidentielle de 2007, le jugement du tribunal administratif de Paris permet de déterminer les éléments auxquels il sera possible d’avoir accès, et ils sont nombreux : listes de donateurs, contrats de travail des cadres et employés de la campagne, conventions conclues pour la levée de fonds, commandes de maquillage, contrats de sous-location, relevés bancaires de l’association de financement AFCNS, contrat de prêt conclu entre M. Sarkozy et l’UMP, justificatifs relatifs à des réunions, éléments de comptabilité du parti, coûts de transport engagés par les fédérations, résultats d’un sondage, lettre d’observation de la CNCCFP, lettre en réponse de l’AFCNS… (TA Paris, 3 juin 2014, n° 1216457/6-2, cons. 7).

 Peut-être l’examen de toutes ces pièces à propos des différentes élections permettra-t-il d’en savoir davantage ?  Ce sera par exemple le cas pour les difficultés actuelles posées par les élections primaires : s’il semble ne pas y avoir de problème dans la plupart des villes où a eu lieu une primaire ouverte, il y a eu toutefois une difficulté à Marseille où 6 comptes sur 8, la ville étant organisée par secteur, ont été rejetés par la CNCCFP (CNCCFP, 20 décembre 2014, décision relatives au compte de campagne de M. Hovsepian ; de M. Caselli ; de Mme Carlotti ; de Mme Lévy-Mozziconacci ; de M. Zeribi ; de M. Masse; seuls les comptes de M. Mennucci et de Mme Ghali ont été validés). Le rejet de ces comptes est justifié par la non-intégration de dépenses importantes d’impression dans le compte initial, et une correction trop importante et trop tardive des comptes après coup. Saisi par la CNCCFP conformément à l’article L. 52-15 du code électoral qui fait obligation à la CNCCFP de saisir le juge de l’élection, le Tribunal administratif de Marseille a confirmé le rejet des comptes, considérant que les comptes déposés n’étaient pas sincères car régularisés a posteriori de façon trop importante, ce qui ne pouvait se réduire à des erreurs matérielles, ces erreurs n’étant pas suffisantes cependant pour entraîner l’inéligibilité des candidats, ce qui était le principal enjeu du litige (TA de Marseille, 9 février 2015, CNCCFP, n° 1408523, 1408530, 1408532, 1408535, 1408542, 1408545). Qu’a-t-il bien su passer à Marseille, pour que de telles dépenses ne soient pas correctement intégrées et donnent lieu à une telle modification des comptes a posteriori ? L’examen des comptes disponibles ne permet pas encore de le savoir. La recherche a donc encore des progrès à faire.

C. Pratique

 Toutes ces questions donnent en tout cas lieu à d’importants problèmes d’actualité. On pourra trouver les chiffres de l’examen des comptes par la CNCCFP dans son rapport de synthèse 2014, laquelle se plaint comme toujours et sans doute de façon légitime de son manque de moyens. 4800 comptes examinés pour les élections municipales, avec un quart de scrutins contentieux tout de même, la moitié des comptes ont été réformés, 180 comptes seulement ont été rejetés. La CNCCFP a opéré 284 saisines du juge de l’élection, la saisine a été faite à bon droit dans 95 % des cas et une sanction d’inéligibilité a été prononcée à l’égard de 169 candidats. 23 élus municipaux dont deux maires ont été déclarés démissionnaires d’office.

 Enfin, on peut noter que dans ses propositions, la CNCCFP propose de « Raccourcir la période de prise en compte des dépenses électorales ». Pour la CNCCFP, l’une des origines des mises en cause récurrentes des élus, en particulier ceux des collectivités territoriales, portant sur l’utilisation de moyens publics par un candidat sortant, réside dans la longueur de la période de douze mois pendant laquelle les dépenses électorales doivent être recensées afin d’assurer l’exhaustivité du compte de campagne, alors qu’en fait l’essentiel de la campagne se déroule dans les trois à six derniers mois. La commission suggère ainsi que soit étudiée la possibilité de raccourcir la période de prise en compte des dépenses électorales à six ou huit mois, ce qui serait une évolution importante de la législation.

 Elle est aussi favorable à disposer en même temps des comptes de campagne et des comptes des partis politiques afin de pouvoir faire des analyses croisées, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui alors que cela semble pourtant la moindre des choses.

Cela lui permet aussi de donner sa position réelle sur les primaires ouvertes : « cette mesure pourrait également clarifier la question des primaires dites « ouvertes », ce qui répondrait à la préoccupation exprimée par le Conseil d’État. En effet, dans cette hypothèse, l’inscription dans un futur compte de campagne des dépenses exposées par le candidat sélectionné à la suite d’une élection primaire pourrait alors être obligatoire au sein de cette période et exclue dans le cas (le plus fréquent) où cette élection se déroulerait plus de six mois avant le scrutin » (CNCCFP, Rapport 2014, pp. 89-90). La CNCCFP dévoile donc enfin ses intentions : le système étant trop compliqué, ne pas comptabiliser les élections primaires ouvertes. C’est un problème spécifique sur lequel on pourra revenir en questions, suite à l’avis du Conseil d’Etat d’octobre 2013 sur le régime juridique des primaires ouvertes.

 L’actualité nous a donné d’autres exemples des difficultés posées par ces règles :

  • C’était le cas pour l’affaire des pénalités infligées à Nicolas Sarkozy pour le dépassement du plafond de son compte : en effet, dans un premier temps, c’est l’UMP qui a payé cette somme au départ, alors que pour beaucoup Nicolas Sarkozy devait payer lui-même. Une enquête préliminaire a été ouverte par le parquet de Paris pour déterminer s’il n’y a pas eu un « abus de confiance » lors du paiement par l’UMP de cette amende, et Nicolas Sarkozy a finalement décidé de payer lui-même. Nicolas Sarkozy pourrait échapper à la condamnation, faute d’élément moral pour la constitution de l’infraction.
  • Une autre affaire est celle du financement illégal présumé du Front National. Ouverte sur dénonciation de la CNCCFP, il y aurait eu en violation de l’article 11-4 de la loi de 1988 (interdisant les dons de personnes morales de droit privé aux partis politiques) et de l’article L. 52-8 du Code électoral , cette interdiction étant visée au titre de celles pouvant faire l’objet de sanctions pénales par les articles L. 86 et s. du Code électoral, ici plus précisément l’article L. 113-1 Code électoral. Parmi les éléments constitutifs de l’infraction qui seraient présents en l’espèce : la mise en place pendant la campagne de 2012 d’emplois fictifs au bénéfice de M. Rachline, aujourd’hui sénateur, et de Nicolas Bay, porte-parole de campagne, ces deux cadres du FN ayant été recrutés par la société Riwal ; la mise à disposition gratuite de locaux ou d’employés, ou encore l’octroi au micro-parti de Marine le Pen, Jeanne, de crédits sans intérêts. La société Riwal aurait aussi eu son intérêt à l’affaire, en fournissant (et de façon obligatoire) aux 525 candidats FN aux législatives des kits de campagne, dont le coût était fondé sur de fausses factures, dans le but de majorer les dépenses électorales remboursables. C’est alors qu’on rejoint une autre qualification pénale, plus inattendue, celle d’escroquerie : pour les juges, d’après Le Monde, la société aurait ainsi « trompé l’Etat français afin de lui faire remettre des fonds, valeurs ou biens quelconques, en l’espèce le remboursement des frais de campagne surévalués sur la base de comptes de campagnes frauduleusement établis ». Cependant comme on l’a vu les sanctions sont faibles, sauf si la qualification d’escroquerie est retenue.

 

  II. Le financement des partispolitiques

 Après avoir étudié les textes et rapporter un peu sur la jurisprudence (A), on s’intéressera ici à quelques questions d’actualité pratiques (B).

A. Les textes et leur application par la jurisprudence

 Sur les textes, les principes ont été fixés par la loi de 1988 modifiée. Cependant, le texte ne prévoit pas de définition d’un parti politique. C’est la jurisprudence qui en a fixé la définition. Un parti politique est depuis l’arrêt de principe du Conseil d’État Élections municipales de Fos-sur-Mer du 30 octobre 1996, une personne morale de droit privé qui s’est assignée un but politique et qui, soit relève des articles 8, 9 et 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 c’est-à-dire bénéficie de l’aide de l’État au titre du financement des partis politiques, soit s’est volontairement soumise aux règles fixées par les articles 11 à 11-7 de la même loi, qui imposent notamment aux partis et groupements politiques de ne recueillir des fonds que par l’intermédiaire d’un mandataire, qui peut être soit une personne physique dont le nom est déclaré à la préfecture, soit une association de financement agréée par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, la CNCCFP (CE, Ass, Élections municipales de Fos-sur-Mer, 30 octobre 1996, n° 177927, Rec., p.394). Il y a donc un côté volontaire dans le statut d’un parti politique

 Mais le parti politique reste une association de droit privé, soumise à cette loi, il n’existe pas de statut du parti politique, malgré l’article 4 de la Constitution qui prévoit que « Les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie. Ils contribuent à la mise en œuvre du principe énoncé au second alinéa de l’article 1er dans les conditions déterminées par la loi. La loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ». Le principe est donc la liberté sous réserve de l’encadrement du financement de ces structures.

 L’intérêt de créer un parti politique est d’ordre financier :

 

  • Du point de vue politique, ce statut permet en effet de financer des campagnes électorales, par exception au principe selon lequel les personnes morales ne peuvent pas financer la vie politique en France : en vertu de l’article L. 52-8 du Code électoral, « les personnes morales, à l’exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d’un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués ».

 

  • Etre un parti politique permet aussi de gagner de l’argent. En effet, si la manif pour tous venait à changer d’avis sur le fait de présenter des candidats, le fait d’être un parti politique lui permettrait de bénéficier des aides publiques de l’Etat accordées aux partis politiques.

 

  • Par ailleurs, ce statut permet de recevoir des dons ou des cotisations avec une déduction fiscale de 66 % dans la limite de 15000 euros (article 200.3 CGI). Un avantage non négligeable, sur lequel la présidente de l’association a d’ailleurs lourdement insisté.

 

Il existe alors des contreparties en termes de contrôle et de transparence, assuré par la CNCCFP :

  • Tout d’abord, il est vrai que le financement par des personnes morales de droit privé se trouve limité en application de l’article 11-4 de la loi de 1988.

 

  • Par ailleurs, depuis la loi du 11 octobre 2013 ayant modifié l’article 15 de la loi de 1988, dont l’objectif était de lutter contre les dérives liées à la multiplication des micros-partis, les dons pouvant être faits par des personnes physiques sont limitées. Le régime juridique se trouve ici à l’article 11-4 de la loi : désormais, il dispose que « les dons consentis et les cotisations versées en qualité d’adhérent d’un ou de plusieurs partis politiques par une personne physique dûment identifiée à une ou plusieurs associations agréées en qualité d’association de financement ou à un ou plusieurs mandataires financiers d’un ou de plusieurs partis politiques ne peuvent annuellement excéder 7 500 Euros », ce qui plafonne donc globalement les dons à 7500 euros par an et par donateur, au bénéfice d’un ou plusieurs partis. Par ailleurs ce plafond ne concerne plus seulement les dons, mais aussi les cotisations versées en qualité d’adhérent d’un ou plusieurs partis politiques, contrairement à la pratique admise jusque-là.

 

  • Il y a un agrément de la part de la CNCCFP et il faut désigner un mandataire financier en vertu des articles 11 et 11-1 de la loi de 1988.

 

  • Enfin, en vertu de l’article 11-7 de la loi de 1988, il y a un contrôle de la CNCCFP sur les partis politiques : les partis ou groupements bénéficiaires de tout ou partie des dispositions des articles 8 à 11-4 ont l’obligation de tenir une comptabilité. Cette comptabilité doit retracer tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux de tous les organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement détient la moitié du capital social ou des sièges de l’organe d’administration ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion. Les comptes de ces partis ou groupements sont arrêtés chaque année. Ils sont certifiés par deux commissaires aux comptes et déposés dans le premier semestre de l’année suivant celle de l’exercice à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques instituée à l’article L. 52-14 du code électoral, qui assure leur publication sommaire au Journal officiel de la République française. Si la commission constate un manquement aux obligations prévues au présent article, le parti ou groupement politique perd le droit, pour l’année suivante, au bénéfice des dispositions des articles 8 à 10 de la présente loi et les dons et cotisations à son profit ne peuvent, à compter de l’année suivante, ouvrir droit à la réduction d’impôt prévue au 3 de l’article 200 du code général des impôts. La commission demande, le cas échéant, communication de toutes les pièces comptables et de tous les justificatifs nécessaires au bon accomplissement de sa mission de contrôle ».

Ce qui est significatif ici de la situation de la France, c’est le financement quasiment exclusivement public des partis politiques, sur la base des seules élections législatives, comme on peut le voir avec le décret n° 2015-53 du 23 janvier 2015 pris pour l’application des articles 9 et 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique

L’article 8 de la loi de 1988 prévoit que le montant des crédits inscrits dans le projet de loi de finances de l’année pour être affecté au financement des partis et groupements politiques, est divisé en deux fractions égales : 1° Une première fraction destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats aux élections à l’Assemblée nationale ; 2° Une seconde fraction spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement.

 

D’après l’article 9, la première fraction des aides prévues à l’article 8 est attribuée : soit aux partis et groupements politiques qui ont présenté lors du plus récent renouvellement de l’Assemblée nationale des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % des suffrages exprimés dans au moins cinquante circonscriptions ; soit aux partis et groupements politiques qui n’ont présenté des candidats lors du plus récent renouvellement de l’Assemblée nationale que dans une ou plusieurs collectivités territoriales relevant des articles 73 ou 74 de la Constitution ou en Nouvelle-Calédonie et dont les candidats ont obtenu chacun au moins 1 % des suffrages exprimés dans l’ensemble des circonscriptions dans lesquelles ils se sont présentés. La répartition est effectuée proportionnellement au nombre de suffrages obtenus au premier tour de ces élections par chacun des partis et groupements en cause.

La seconde fraction de ces aides est attribuée aux partis et groupements politiques bénéficiaires de la première fraction visée ci-dessus proportionnellement au nombre de membres du Parlement qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre, y être inscrits ou s’y rattacher. C’est-à-dire qu’en France des parlementaires ne peuvent se rattacher qu’à l’un des partis qui bénéficient de la première aide, ce qui a pour effet de rendre difficile les aventures individuelles et va clairement dans le sens d’une volonté de rationaliser le système partisan et donc le système politique. Ce système a été déclaré conforme à la Constitution dans la décision n° 2014-407 QPC du 18 juillet 2014. Jacques Bompard, député-maire d’Orange longtemps rattaché au micro-parti Démocratie et République, éligible à l’aide publique car ayant présenté un candidat Outre-Mer (CNCCFP, Rapport d’activité 2010, p. 99), et contraint désormais de se rattacher au parti Debout la République (Libération, 27 avril 2014. Le Conseil en admet la constitutionnalité en confirmant et complétant sa jurisprudence issue de la décision 89-271 DC du 11 janvier 1990 Loi relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques : alors qu’il ne l’avait jamais jugé jusque-là (décision n° 92-316 DC du 20 janvier 1993 et décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003), le Conseil constitutionnel considère qu’en réservant l’attribution de la seconde fraction de l’aide aux partis et groupements politiques éligibles à la première fraction, « le législateur a subordonné l’attribution de l’aide publique à ces partis et groupements à une exigence minimale d’audience qui ne revêt pas un caractère disproportionné au regard de l’objectif poursuivi » (cons. 13). Ce système de rationalisation a donc été accepté.

 

Ce système justifie que les candidats au Parlement doivent officiellement se rattacher à un parti politique. Sur ce point un dispositif a ajouté par la loi de 2013 pour lutter contre les micro-partis, afin d’éviter un rattachement artificiel d’un parlementaire métropolitain à un parti ultra-marin aux seuls fins de toucher l’aide publique réservée aux parlementaires : d’après l’article 9 de la loi de 1988 désormais, un membre du Parlement, élu dans une circonscription qui n’est pas comprise dans le territoire d’une ou plusieurs collectivités territoriales relevant des articles 73 ou 74 de la Constitution ou en Nouvelle-Calédonie, ne peut pas s’inscrire ou se rattacher à un parti ou à un groupement politique qui n’a présenté des candidats, lors du plus récent renouvellement de l’Assemblée nationale, que dans une ou plusieurs collectivités territoriales relevant des mêmes articles 73 ou 74 ou en Nouvelle-Calédonie. Cette disposition a été jugée conforme à la Constitution dans la décision n° 2014-407 QPC du 18 juillet 2014. Jacques Bompard précitée.

 B. La pratique

 Cependant, aujourd’hui, ce système pose un nombre important de difficultés, tant sur le plan de son efficacité que sur le plan des principes, comme le montrent des exemples récents.

 En premier lieu, le caractère prédominant du financement public est manifeste, comme on le voit avec les structures de financement des partis politique dans le document produit par la CNCCFP le 31 décembre 2014. Car quand ce n’est pas de l’aide publique, c’est de la cotisation d’élus, ou des prêts, c’est-à-dire des avances sur financement public (voir les chiffres). Or cela pose plusieurs problèmes :

  • Tout d’abord, un problème pratique, qui pourrait dans une certaine mesure expliquer la multiplication des affaires aujourd’hui, c’est la baisse constante financement des partis politiques : stable autour de 73.200.000 d’euros de 2004 à 2007, proche de 75.000.000 d’euros de 2008 à 2011 (décrets pris pour l’application des articles 9 et 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique), elle est tombée à 130.695,04 euros en 2012 (décret n° 2012-191 du 7 février 2012), 70.083.332,15 euros en 2013 (décret n° 2013-430 du 27 mai 2013) puis à 63.099.073,55 euros pour 2014 (décret n° 2014-111 du 6 février 2014) et 2015 (décret n° 2015-53 du 23 janvier 2015 pris pour l’application des articles 9 et 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique), soit 10.000.000 d’euros de moins qu’il y a dix ans.
  • Ensuite, cela pose des problèmes politiques très graves. En effet, s’il faut éviter les dérives qui caractérisent les États-Unis, dans lequel le système de financement est très libéral suite à l’arrêt de la Cour suprême Citizens United de 2010 (Wanda Mastor, « Les enseignements tirés de l’expérience américaine », in Esplugas, X. Bioy (dirs.), Faut-il adapter le droit des campagnes électorales ?, Montchrestien, 2012, pp. 61-68), la France représente l’excès inverse. Un financement public trop important des partis politiques, que la nouvelle loi renforce, entraîne de nombreux effets pervers : hostilité croissante de la part des contribuables, dépendance des candidats vis-à-vis de leur parti, crise du financement en cas de défaite électorale, avantage pour les partis déjà en place, autonomisation des directions vis-à-vis des militants et des élus, adoption de logiques électoralistes au détriment de logiques politiques, développement de la bureaucratie partisane et professionnalisation excessive de la vie politique, faible implantation dans la société, etc. (Yves Poirmeur, Dominique Rosenberg, Droit des partis politiques, op. cit, p. 174 et s.). Il faudrait donc probablement repenser ce système.

 

En deuxième lieu, le système de contrôle ne fonctionne pas très bien ou en tout cas connaît des défaillances, comme on le voit notamment dans son rapport de synthèse 2014 :

 

  • S’agissant du contrôle par la CNCCFP, et malgré le renforcement de ses prérogatives opérées par la loi d’octobre 2013, celui-ci reste très limité. Ainsi, même si la loi de 2013 a ajouté à l’article 11-7 de la loi de 1988 un alinéa selon lequel « la commission demande, le cas échéant, communication de toutes les pièces comptables et de tous les justificatifs nécessaires au bon accomplissement de sa mission de contrôle », et que la CNCCFP indique avoir fait un usage important des prérogatives nouvelles qui lui ont été données : 335 comptes ont été déposés, 167 ont fait l’objet d’une procédure contradictoire. Cependant, cette évolution n’est pas encore effective en raison du caractère restreint de la position du Conseil d’Etat : pour ce dernier, la CNCCFP doit en la matière se contenter de procéder à des vérifications purement formelles, c’est-à-dire restreintes à la seule vérification du dépôt des comptes, de la certification des comptes par deux commissaires, et du respect du périmètre des comptes à déposer, sauf « incohérence manifeste ». Selon le Conseil d’Etat, « La Commission ne saurait constater, en l’absence de toute incohérence manifeste, qu’un parti ou groupement politique a manqué à ses obligations s’il a déposé en temps utile des comptes certifiés correspondant au périmètre fixé par la loi – que cette certification soit établie sans réserves ou qu’elle soit assortie de réserves, même formulées sur des points identiques plusieurs années de suite »(CE, Sect., Association Cap sur l’avenir 13, 9 juin 2010, n° 327423, Rec., p.197; V., CNCCFP, Rapport d’activité 2012, pp. 73-75).

 

  • Par ailleurs le système de sanction est faible. Certes les partis qui ne respectent pas leur obligation peuvent perdre l’aide publique directe et l’article 11-6 prévoit que l’agrément est retiré à toute association qui n’a pas respecté les prescriptions prévues par les articles 11-1 et 11-4 de la présente loi. Dans ce cas, ou lorsqu’il est constaté que l’état récapitulatif mentionné à l’article 11-1, mais le retrait de l’agrément est rendu sévère par le Conseil d’Etat, restreint aux hypothèses prévues par la loi et non au-delà (CE, 2007, Association de financement du parti politique Free Dom, n° 300606). Le retrait de l’agrément est donc possible si l’objet social de l’association avait été méconnu, si ses activités s’étaient exercées au-delà de la circonscription territoriale à l’intérieur de laquelle elles doivent l’être au regard de ses statuts, si l’association n’avait pas déposé tous les dons reçus en vue du financement des partis sur son compte bancaire ou postal. si les dons n’avaient pas été consentis par des personnes physiques identifiables, si le montant de ces dons avait excédé 7 500 € (al. 1er), ou si des personnes morales avaient contribué au financement du parti politique en fournissant des biens, des services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués (al. 2). En outre, le retrait de l’agrément serait possible si l’association de financement du parti politique avait reçu, au mépris des prescriptions du 5ealinéa de l’article 11-4, directement ou indirectement, des contributions ou aides matérielles d’un Etat étranger ou d’une personne morale. Mais comme l’indique la CNCCFP dans son rapport de 2014, cette sanction n’est pas prévue en cas de non-respect des obligations comptables ce qui prive le système d’effectivité.
  • Par ailleurs la perte pour l’année à venir de la déduction fiscale en cas de non-respect prévue par la loi d’octobre 2013 n’a pas fonctionné non plus en raison de la création en ce cas l’année suivante de partis-frères.

 

En troisième lieu, s‘agissant de la transparence enfin elle est en aussi très limitée. D’après l’article 11-7 de la loi de 1988, les comptes du parti politique « sont certifiés par deux commissaires aux comptes et déposés dans le premier semestre de l’année suivant celle de l’exercice à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques instituée à l’article L. 52-14 du code électoral, qui assure leur publication sommaire au Journal officiel de la République française ». La publication des comptes est donc seulement sommaire et, en réalité, très tardive : ainsi que le démontre le site de la CNCCFP, la publication des comptes au titre de l’année 2013 a lieu en réalité un an après, le 31 décembre 2014. Quand on sait, par ailleurs, l’empressement incontestable que met la CNCCFP à communiquer ses documents administratifs… Il faudrait renforcer cette transparence.

  

En quatrième lieu, les problèmes posés par ce système sont en tout cas manifestes dans la pratique comme le montrent certains exemples :

 

  • Tout d’abord, certains cherchent à profiter de l’effet d’aubaine du statut du parti politique. C’est le cas de la manif pour tous, dont l’association de financement a été agréée le 24 avril 2015, et qui n’entend pas présenter de candidats aux élections. Elle le fait donc clairement pour des raisons d’argent. Dieudonné et Soral parlaient de le faire, en demandant l’agrément d’une organisation appelée Réconciliation nationale. Mais a priori il n’y a pas eu de suite ou en tout cas pas d’agrément par la CNCCFP récemment.
  • Ensuite, certaines questions fondamentales sont non résolues, comme le recours de plus en plus massif aux prêts pour suppléer les carences du système actuel. On l’a vu avec l’affaire des prêts bancaires russes du Front National. Mediapart a révélé le samedi 22 novembre 2014 que Marine Le Pen financerait assez largement son parti par de l’argent prêté par des banques russes. D’après Marine Le Pen, citée par le Nouvel Observateur, c’est le refus de toutes les banques françaises de lui prêter de l’argent qui explique cette décision.  Bien entendu, le problème est politique, d’une double manière : d’abord parce qu’il place le FN en contradiction avec son discours de souveraineté nationale, ensuite parce qu’il pose la question des réseaux russes du Front National, et la question des contreparties que Vladimir Poutine est en droit d’attendre du soutien indéfectible du Front National à sa politique. Pourtant, cette pratique n’est pas illégale dès lors que le prêt n’est pas un don dissimulé, comme l’a confirmé la CNCCFP : « un parti a tout à fait le droit de contracter un prêt auprès d’une banque à l’étranger. Cela apparaît forcément dans les comptes du parti, mais nous n’avons qu’un montant global des emprunts, seuls les commissaires aux comptes ont les détails en mains et effectuent ce contrôle. Nous exerçons un contrôle sur les dons, pas sur les prêts. ». L’interprétation de l’article 11-4, sous réserve de recherches plus approfondies (mais effectivement, comme il est commun en droit électoral, la question semble relever d’une zone noire), n’est pas faite de la façon la plus stricte. Toutefois ce type de problème est destiné à se multiplier lorsque l’on regarde les structures de financement des partis politiques qui font appel toujours davantage aux prêts, comme on le constate dans l’avis 2013 de la CNCCFP.

Conclusion

A la fois très technique juridiquement et très dense politiquement, le droit électoral s’avère une matière particulière riche, actuelle, et problématique au sens de nombreux problèmes existent et évoluent en permanence.

Pour autant la doctrine universitaire n’investit que peu ce champ de recherche. En espérant que cette initiation aux règles et problématiques du financement de la vie politique suscite des vocations pour les années à venir !