![Covid-19 et vote par correspondance / vote anticipé : standards internationaux et exemples vertueux à l’étranger ! [R. Rambaud]](https://blogdudroitelectoral.fr/wp-content/uploads/2020/10/2020-10-19-special-voting-arrangements-in-europe-1-idea-1200x835.png)
Alors que le Sénat poursuit son travail sur le vote par correspondance, notre série d’article consacré au vote par correspondance (et du vote anticipé)et à la défense de ce système dans le contexte spécifique de la Covid-19 continue ! Nous aurons l’honneur de présenter ces arguments devant la commission du Sénat cette semaine, ce qui augure de très intéressants débats.
Cette semaine, nous nous penchons sur ce qu’en disent les standards internationaux et sur les exemples vertueux à l’étranger ! Si vous êtes convaincu par la démonstration, n’hésitez pas à signer la pétition !
Le vote par correspondance : un dispositif promu par les standards internationaux
L’impact de la crise de la Covid-19 sur les élections a touché de très nombreux pays dans le monde. Les organisations internationales ont, tout au long de la crise, réalisé un travail considérable pour analyser les réactions des Etats et systématiser les bonnes pratiques, ce qui a conduit, parfois, à faire évoluer leurs propres standards en raison de ces circonstances exceptionnelles. Le vote par correspondance constitue selon ces organisations une clé de la bonne adaptation démocratique à la Covid.
Les standards internationaux produits par l’IDEA
L’organisation intergouvernementale IDEA, dont la France ne fait pas partie (International Institute of democracy and electoral assistance), a réalisé un travail très important cartographiant les réactions des Etats vis-à-vis de la Covid, c’est-à-dire le maintien ou le report d’élections (https://www.idea.int/news-media/multimedia-reports/global-overview-covid-19-impact-elections) et a réalisé un certain nombre d’études de cas sur les différents pays (V., pour le cas de la France R. Rambaud « Holding or Postponing Elections During a COVID-19 Outbreak – Constitutional, Legal and Political Challenges in France », IDEA Case study, 15 juin 2020, idea.int). Ainsi, du 21 février 2020 au 22 novembre 2020, au moins 73 pays et territoires à travers le monde ont décidé de reporter des élections nationales et infranationales en raison du COVID-19, parmi lesquels au moins 39 pays et territoires ont décidé de reporter des élections nationales et des référendums. Au contraire au moins 91 pays et territoires ont décidé de tenir des élections nationales ou infranationales malgré les préoccupations liées au COVID-19, dont au moins 71 ont organisé des élections nationales ou des référendums. Enfin, au moins, 44 pays et territoires ont organisé des élections qui ont été initialement reportées en raison de préoccupations liées au COVID-19, dont au moins 24 ont organisé des élections nationales ou des référendums. Fort de ses analyses, IDEA a produit un certain nombre de guides de conseils et de bonnes pratiques fort intéressants même s’ils n’ont pas la valeur (si tant est qu’on puisse parler de valeur différente s’agissant d’instruments de soft law tels que les standards internationaux) des standards internationaux de l’OSCE ou du Conseil de l’Europe. Or l’utilisation de méthodes alternatives de vote, dont au premier plan le vote par correspondance (V., A. Heinmaa, Special Voting Arrangements (SVAs) in Europe: In-Country Postal, Early, Mobile and Proxy Arrangements in Individual Countries, 19/10/2020, idea.int), fait partie des préconisations de l’IDEA. Ainsi, dans ses recommandations sur le management des élections durant l’épidémie de Covid-19, IDEA constate les risques associés à l’opération de vote, notamment lorsqu’il s’agit de se déplacer au sein d’un bureau de vote, perturbent ce qui constitue dans de nombreux pays un véritable « rituel » démocratique, tandis que les dilemmes auxquels les gouvernants sont exposés consistent à savoir comment garantir des niveaux suffisants et crédibles de participation électorale pour garantir la légitimité du résultat et comment créer un environnement de vote sûr et transparence pour les électeurs et les agents électoraux. Pour résoudre cette problématique, elle fait la promotion du vote anticipé et du vote à distance, amendant parfois les standards internationaux tels qu’ils sont classiquement présentés : si le standard de la consultation des parties prenantes et du consensus politique reste absolument essentiel, le principe de stabilité du droit électoral se voit ramener pour des changements substantiels, à six mois et non 1 an avant le scrutin. Pour IDEA, et l’on ne peut que rejoindre cette position, l’enjeu est de maintenir la vie démocratique malgré la Covid-19 et on peut acter, sur la base des expériences étrangères, qu’« il est possible de maintenir des élections sûres et techniquement solides durant une pandémie » (IDEA, Policy brief, Managing Elections during the COVID-19 Pandemic, Considerations for Decision-makers, Juill. 2020, idea.int. Comp. avec IDEA, Elections and COVID-19 International IDEA, Technical Paper 1/2020, mars 2020). Le report ne peut être une solution de long terme, raison pour laquelle il faut privilégier l’adaptation.
Les standards internationaux de la Commission de Venise (Conseil de l’Europe)
Les standards internationaux d’autres organisations plus établies vont dans ce sens. La commission de Venise du Conseil de l’Europe a édicté en octobre 2020 un rapport intérimaire sur les mesures prises dans les États membres de l’UE à la suite de la crise de la covid-19, considérant que « des modifications tardives de la législation électorale, qui ne seraient pas appropriées dans une situation ordinaire, sont justifiées dans une situation d’urgence si elles sont nécessaires à la tenue d’élections conformes aux normes internationales », que « ces changements peuvent affecter (…) les modalités de vote et de dépouillement de la campagne ». Plus précisément encore, le rapport considère très explicitement que « Outre les garanties de respect des normes internationales, une participation élevée est un élément clé pour assurer la légitimité de l’élection et doit être une priorité. Lors des dernières élections européennes, la participation a augmenté en Pologne, mais a décliné en France, en Espagne et en République tchèque. Le type d’élection, la possibilité de voter par correspondance et sa promotion peuvent expliquer en partie cette situation. Le vote par correspondance a été multiplié par 4,5 en Pologne et a augmenté de 50 % (Galice) et de 140 % (Pays basque) en Espagne (…) Les modalités de vote ont une incidence directe sur la participation. Toutes les modalités de vote à distance (vote par correspondance, vote par internet, urnes mobiles, vote par procuration) ainsi que le vote anticipé, l’augmentent notamment en cas de pandémie » (Commission de Venise, rapport intérimaire sur les mesures prises dans les Etats membres de l’UE à la suite de la crise de la covid-19 et leur impact sur la démocratie, l’Etat de droit et les droits fondamentaux, 8-9 oct. 2020).
Les standards internationaux de l’OSCE
L’OSCE, sans recommander formellement l’adoption de ces méthodes alternatives car ne souhaitant pas s’immiscer dans les choix réalisés par les Etats, a édicté un guide des bonnes pratiques de ces méthodes de vote, duquel il ressort, notamment, que le vote par correspondance, considéré comme « une manière effective de rendre le vote plus accessible » est préférable au vote par procuration (OSCE/ODHIR, Alternative voting methods and arrangements. Benefits, risks and practical considerations in light of international standards and good practice, including in the context of the covid-19 pandemic). On peut renvoyer, sur ce point, à l’article écrit par Maria Gudzenko sur le blog du droit électoral, et on y reviendra également.
Les exemples vertueux d’utilisation du vote par correspondance et du vote anticipé à l’étranger : la stratégie gagnante de l’adaptation au Covid
En Europe, le vote postal existe, selon des modalités variables, en Autriche, en Allemagne, en Hongrie, en Islande, en Irlande, au Liechtenstein, en Lituanie, au Luxembourg, en Pologne, en Slovénie, en Espagne et au Royaume-Uni (A. Heinmaa, Special Voting Arrangements (SVAs) in Europe: In-Country Postal, Early, Mobile and Proxy Arrangements in Individual Countries, 19/10/2020, idea.int). Ce vote par correspondance, avec le vote anticipé, a fait partie des solutions adoptées par les Etats qui ont réussi à surmonter la crise de la Covid-19 avec succès, sans baisse de la participation, tels que l’Allemagne (en Bavière) et la Pologne en Europe, et en dehors d’Europe aux Etats-Unis et en Australie. En Corée du Sud, c’est le vote anticipé qui a été privilégié. Au contraire, même si cela s’explique également par le contexte de soudaineté très particulier en mars 2020, la France est le troisième pire au monde en termes de chute de participation par rapport à la participation moyenne, avec la Syrie et Taïwan ! (IDEA, Going against the trend: elections with increased voter turnout during the COVID-19 pandemic, 30 sept. 2020, idean.int). L’adaptation du droit électoral à la Covid-19 donc été la marque du succès.
L’utilisation du vote par correspondance en Allemagne
Cela a bien sûr d’abord été plus facile pour les Etats qui disposaient déjà d’un vote à distance adapté, qu’il a suffi d’étendre pour faire à l’épidémie. En Allemagne, le droit de voter par correspondance, sur demande préalable de l’électeur, est autorisé depuis 1957, quel que soit le niveau de l’élection, et ce mode de vote recueille toujours plus de suffrages. Au Bundestag, le nombre d’électeurs ayant voté par correspondance est passé de 8,7 millions en 2002 (18 % des électeurs) à 8,9 millions en 2005 (18,7 %), 9,4 millions en 2009 (21,4 %), 10,7 millions en 2013 (24,3 %) et 13,4 millions en 2017 (28,6 %). Pour les élections européennes, ils étaient près de 5 millions (18,4 % des électeurs) et plus de 10,7 millions en 2019 (28,4 %) à utiliser ce système. Concernant la crise de la Covid-19, ce système a été utilisé en Bavière en mars 2020, en même temps que les élections françaises : si le premier tour a fait l’objet du système mixte classique le 15 mars 2020, le second tour du 29 mars 2020 a été totalement basculé en distanciel par un changement introduit par la loi. La participation a augmenté, avec un taux de 59,5% au second tour, soit 4,2 points de plus qu’en 2014, quand elle s’effondrait en France (R. Wagner, Responding to COVID-19 with 100 per cent Postal Voting: Local Elections in Bavaria, Germany, sept. 2020, IDEA, idea.int). Le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie a tenu des élections municipales les 13 et 27 septembre 2020, lors desquelles le vote par correspondance a également nettement augmenté (https://www.idea.int/news-media/multimedia-reports/global-overview-covid-19-impact-elections).
L’utilisation du vote par correspondance en Suisse
Ce système de basculement en total distanciel du deuxième tour des élections a également été utilisé en Suisse, dans le canton de Genève, pour le deuxième tour prévu le 5 avril 2020 (le premier tour avait eu lieu le 15 mars), cette décision ayant été validée par un arrêt de la Chambre constitutionnelle de la Cour de justice de la République et canton de Genève. La Cour a alors procédé au recensement des avantages respectifs en faveur du maintien ou du report du second tour des élections municipales genevoises. Considérant qu’un report de plusieurs mois poserait d’importants problèmes institutionnels, a considéré que le maintien de l’élection avec la mise en œuvre d’un vote exclusivement par correspondance était une solution préférable (Chambre constitutionnelle de la Cour de justice de la République et canton de Genève, ACST/12/2020, cause A/1000/2020-ELEVOT, 1er avril 2020). Cette transformation n’a guère posé de difficultés en Suisse, où le système de vote relève davantage du all-postal voting que du vote par correspondance sur demande : on estime que 90 % des personnes votent par correspondance en Suisse et si le droit de vote à l’urne existe les bureaux de vote ne sont ouverts, le jour du vote, que deux heures par jour… (v., par ex. Y. Estermann, interpellation n°13.3444 du 13 juin 2013, et avis du conseil fédéral du 28 août 2013). La participation fut faible, à 29%, mais cela représente seulement 2 points de moins que les élections de 2015 (rts.ch, 6 avril 2020).
L’utilisation du vote anticipé en Corée du Sud
La Corée du Sud est un autre exemple d’élections réussies en plein période de Covid, le système coréen apparaissant très perfectionné (v. https://www.nec.go.kr/portal/main.do). Tout d’abord, il faut souligner que la Corée du Sud connaît, dans sa législation électorale, une disposition qui prévoit la possibilité de reporter une élection en cas catastrophe naturelle, de tremblement de terre ou pour tout autre cas de force majeure (Article 196 of the Public Official Election Act), disposition dont la France ne dispose pas, mais que les pouvoirs publics coréens de l’époque ont décidé de ne pas utiliser, considérant qu’ils maitrisaient suffisamment bien l’épidémie… Les élections législatives d’avril 2020 furent maintenues avec succès, puisque la Corée obtint à l’époque son meilleur taux de participation depuis 1992 (66%). Cependant ce n’est pas le vote par correspondance qui fut utilisée là-bas, mais le vote par anticipation, existant depuis 2013 et qui a convaincu un quart des électeurs, soit 12 millions d’électeurs et 10 points de plus qu’en 2016 (A. Spinelli, Managing Elections under the COVID-19 Pandemic, the Republic of Korea’s Crucial Test, International IDEA Technical Paper 2/2020, idea.int). Alors que le vote anticipé pourrait être une solution intéressante, il est significatif qu’il ne soit guère envisagé en France.
Pour un retour sur l’expérience de la Corée du Sud, on pourra revenir sur l’article écrit sur la Corée du Sud sur le blog du droit électoral en avril 2020.
L’utilisation du vote par correspondance en Pologne
La Pologne constitue un autre exemple particulièrement intéressant, dans un contexte démocratique au demeurant compliqué, les choses s’étant produites en deux temps. Dans un premier temps, la Pologne a fait figure de véritable contre-exemple. Cherchant à maintenir son élection présidentielle d’abord prévue le 10 mai, une loi modifiant très profondément le droit électoral fut adoptée à quelques jours seulement de celle-ci, dans un dissensus politique total. Cette loi prévoyait, alors même qu’auparavant la Pologne ne connaissait que marginalement le vote par correspondance, un basculement intégralement en vote par correspondance. L’OSCE, saisie par le commissaire aux droits de l’homme de Pologne en avril 2020, critiqua sévèrement cette altération du droit électoral (OSCE/ODIHR, Opinion on the draft act on special rules for conducting the general election of the President of the Republic of Poland ordered in 2020 (senate paper no. 99), Opinion Nr ELE-POL/373/2020, 27 avril 2020). Le scandale fut tel que l’opposition appela d’abord au boycott puis que le pouvoir annonça finalement le 6 mai un report des élections présidentielles. Pourtant, la loi de report n’étant pas adoptée, une véritable « élection fantôme » eut lieu le 10 mai, sans bureau de vote et sans vote postal (v., « La Pologne a connu, dimanche, une élection présidentielle fantôme, Le Point, 11 mai 2015). Dans un second temps, l’élection présidentielle fut reportée aux 28 juin et 12 juillet 2020. Si des problèmes furent identités lors de cette élection, tels que l’absence de consensus suffisant dans l’adaptation des règles, la polarisation politique excessive, l’avantage donné au Président sortant dans les médias et certains changements de règles non justifiés comme le raccourcissement des délais de recours, ce ne fut guère le cas cette fois concernant le vote par correspondance. La loi provisoire, votée le 2 juin, était intitulée « Dispositions spéciales pour l’élection du Président de la République de Pologne avec la possibilité d’un vote par correspondance »… Le vote par correspondance alors mis en place était un vote sur demande, ouvert à tous, utilisable en parallèle du vote traditionnel en bureau de vote. D’après l’OSCE, « Malgré des délais raccourcis, l’administration électorale s’est acquittée de son mandat de manière professionnelle et a respecté tous les délais légaux liés à la préparation technique de l’élection. (…) L’administration électorale à tous les niveaux a bénéficié d’une confiance générale parmi les parties prenantes. Les délais courts pour la livraison et la récupération des bulletins de vote par correspondance, en particulier en ce qui concerne le second tour, ont constitué un défi logistique, en particulier en ce qui concerne le vote à l’étranger ». Si un nombre record de personnes furent enregistrées pour le vote par correspondance, mais cela représentait 480262 polonais à l’étranger, cela ne représenta finalement que 1% du corps électoral en Pologne, soit 223849 personnes : la situation sanitaire n’était pas très dégradée en Pologne à l’époque et les électeurs furent probablement échaudés par les changements incessants de législation et préférant, pour des raisons de confiance, recourir à des modalités traditionnelles de vote. Il fut cependant décidé, dans deux communes, de recourir au vote par correspondance intégral en raison de la situation sanitaire. Après l’élection, la Cour suprême a rejeté la grande majorité des 6000 recours. Il ne semble pas qu’il y ait, à l’occasion de ces recours, de remise en cause significative du vote par correspondance, à l’exception de quelques problèmes sur le vote des polonais de l’étranger, mais qui relevaient davantage de difficultés techniques que de fraudes, et sans influence sur le résultat du scrutin. La participation finale à l’élection fut élevée, avec 64,5 % au premier et 68,2 % au second tour (OSCE/ODIHR, Republic of Poland presidential election, 28 June and 12 July 2020 ODIHR special election assessment mission final report, 23 sept. 2020). Si le vote par correspondance ne fut donc pas massivement utilisé en Pologne, il aurait toutefois pu servir utilement si la situation sanitaire l’avait justifié à l’époque.
L’utilisation du vote par correspondance et du vote anticipé aux Etats-Unis
Le dernier exemple, et non des moindres, est bien sûr les Etats-Unis. Très affectés par la crise sanitaire, les Etats-Unis ont pourtant organisé leurs élections avec succès, aboutissant à un taux de participation qui n’avait pas été retrouvée depuis 1900, Joe Biden s’avérant le Président le mieux élu des Etats-Unis en nombre de voix. Si ces élections ne peuvent être analysées car il a existé autant de modalités que d’Etats, soit 50, il reste que ce succès doit largement au recours extrêmement massif au vote anticipé et au vote par correspondance. Aux Etats-Unis, dans la mesure où l’élection devait avoir lieu au mois de novembre, le fait qu’elle puisse se tenir en pleine épidémie de Covid-19 avait anticipé mais aucun débat approfondi n’a eu lieu concernant l’hypothèse d’un report, qui fut vite écartée. En revanche, l’expérience des élections primaires ayant eu sur ce point un impact, il a immédiatement été considéré qu’il faudrait un recours massif aux modalités alternatives de vote, dont l’existence est traditionnelle aux Etats-Unis (tous les Etats proposent un vote par correspondance, une partie des Etats proposent un vote anticipé), et ceci est devenu une priorité des administrateurs d’élection. Cinq Etats utilisaient déjà un système de vote par correspondance exclusif (all-postal voting : Colorado, Hawaii, Oregon, Utah et Washington) et en 2020, quatre Etats supplémentaires ainsi que le district de Columbia décidèrent d’envoyer des outils de vote à tous les habitants, tout en maintenant la possibilité de voter en personne (par exemple la Californie). 10 Etats changèrent leur législation, y compris peu de temps avant le scrutin, afin de faire de la crainte de la Covid-19 une raison valable de voter par correspondance. Si l’on sait que la question du vote par correspondance fut très politisée, expliquant ainsi un recours différentiel aux modalités alternatives de vote en fonction des sensibilités politiques, il reste que le succès de ces modalités alternatives de vote fut colossal. Au 11 novembre 2020, le vote par correspondance avait été utilisé par plus de 65 millions d’américains, contre 24 millions en 2016 et 20 millions en 2012, soit 41,2 % des électeurs ! Concernant le vote anticipé, il avait été utilisé par 36 millions d’électeurs en 2020, contre 23 millions en 2016 et 12 millions en 2012, soit 22,62 % des électeurs (OSCE/ODIHE, Election Observation Mission United States of America, General Elections, 3 November 2020, INTERIM REPORT, 29 September – 19 October 2020, 22 Oct. 2020 ; K. Sullivan, “Impact of COVID-19 on the 2020 US presidential election”, IDEA Case study, 20 nov. 2020, idea.int). Autrement dit, c’est 64 % du corps électoral qui a privilégié une modalité alternative de vote aux Etats-Unis.
Bien entendu, les élections américaines, du fait de leur complexité et des nombreuses accusations du président Trump, ne sont pas sans poser de lourdes questions, sur lesquelles nous reviendrons. Car notre série d’articles ne fera pas l’économie de l’analyse des problèmes.
Conclusion : adapter le droit électoral à la Covid
Dans le prolongement des articles précédents du blog du droit électoral, nous continuons donc à défendre le vote par correspondance parce qu’il en est encore temps ! Si vous avez été convaincus par les exemples donnés ci-dessous, n’hésitez pas à signer la pétition !
Romain Rambaud
