Alors que la campagne pour l’élection présidentielle entre dans sa dernière ligne droite et que les chaînes de télévision sont soumises à une régulation imposant un strict principe d’égalité (voir sur ce point l’article précédent de Magali Le François), les français reçoivent progressivement, dans leurs boîtes aux lettres, les plis de la campagne officielle contenant professions de foi et bulletins de vote… C’est la dernière salve avant la fin de la campagne, vendredi à minuit, à partir de laquelle le silence républicain s’imposera, comme l’a rappelé la CNCCEP par un communiqué de presse du 14 avril.
En vertu de l’article 3.IV de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel, « tous les candidats bénéficient, de la part de l’Etat, des mêmes facilités pour la campagne en vue de l’élection présidentielle ». Cette campagne officielle a débuté le lundi 10 avril et prendra fin samedi à zéro heure, autrement dit (c’est plus simple de le dire ainsi) vendredi à minuit, pour laisser place à une période de deux jours de silence républicain : l’article 10 du décret du 8 mars 2001 dispose que « La campagne en vue de l’élection du Président de la République est ouverte le deuxième lundi précédant le premier tour de scrutin. Elle prend fin la veille du scrutin à zéro heure ». Pour le deuxième tour, la campagne officielle commencera le jour de la publication au Journal officiel des noms des deux candidats habilités à se présenter et prendra fin de la même manière la veille du scrutin à zéro heure.
Cependant, la campagne officielle « papier » semble aujourd’hui peu utile, voire désuète, et coûteuse. Il semble pourtant, parfois pour de bonnes raisons, parfois par conservatisme, qu’il soit bien difficile de la remettre en question en France aujourd’hui.
La campagne officielle papier : les origines
C’est à l’époque de la première guerre mondiale que les campagnes officielles ont été créées (sur les différents points exposés ci-dessous, consulter R. Rambaud, Le droit des campagnes électorales, LGDJ, 2016). Ces dispositifs sont encore en vigueur, alors que d’innombrables choses, et notamment les techniques, ont changé : la question de la vétusté du dispositif est posée aujourd’hui.
Le premier point à avoir été encadré fut l’affichage, en réaction aux excès des débuts de la IIIème République : la réglementation avait pour objectif à la fois de limiter l’affichage sauvage, de moraliser l’élection et de promouvoir une égalité entre les candidats. La loi du 20 mars 1914 sur la réglementation de l’affichage électoral prévit ainsi que « Pendant la durée de la période électorale de toutes les élections, dans chaque commune, des emplacements spéciaux sont réservés par l’autorité municipale pour l’apposition des affiches électorales » et précisait que « Dans chacun de ces emplacements, une surface égale sera attribuée à chaque candidat ou à chaque liste de candidats ». Cette loi réglementait ensuite très précisément les espaces prévus, en fonction de la taille de la commune. Elle prévoyait pour accompagner cette règle un principe d’interdiction très clair : « Tout affichage relatif à l’élection, même par affiches timbrées, est interdit en dehors de cet emplacement ou sur l’emplacement réservé aux autres candidats » et une sanction pénale était prévue en cas de violation. Ces principes existent toujours.
Le deuxième point à avoir été réglementé fut les professions de foi des candidats. Alors que les élections suivant la fin de la Grande guerre avaient été fixées au 16 novembre 1919, une loi du 20 octobre 1919 concernant l’envoi et la distribution des bulletins de vote et circulaires électorales organisa pour la première fois de l’Histoire la prise en charge par l’Etat des instruments de base de la propagande électorale, dans le respect du principe d’égalité, par l’intermédiaire de commissions dites « de propagande ». L’idée de faire envoyer par l’Etat les circulaires et les bulletins avait à l’origine une explication très prosaïque, la pénurie de papier liée à la fin de la guerre, et devait être provisoire. Mais cette préoccupation pratique ne tarda pas à rejoindre une question de principe sur l’égalité des listes, et le provisoire dura. Une loi du 20 mars 1924 pérennisera le système de 1919, prévoyant pour les élections législatives et douze jours au moins avant le jour de scrutin, la mise en place d’une commission chargée d’assurer l’impression et la distribution des instruments de propagande électorale et de les mettre à disposition des électeurs dans les bureaux de vote, ajoutant au dispositif précédent la distribution des cartes électorales aux électeurs. Les raisons conjoncturelles rejoignirent des raisons de principe : les débats parlementaires révèlent que c’est la volonté de moraliser l’élection et de maintenir l’égalité entre les candidats qui justifia le dépôt de cette loi.
L’édifice fut parachevé à la fin de la seconde guerre mondiale puisque le principe devint que la campagne officielle prévue devenait la campagne exclusive pendant toute la période électorale, c’est à dire qu’il devenait interdit de faire campagne autrement, à l’origine une nouvelle fois en raison d’une pénurie de papier, puis des raisons tenant au principe d’égalité. À cette fin fut d’abord adoptée une ordonnance du 17 mars 1945 tendant à réglementer l’affichage électoral et la distribution des bulletins de vote puis une ordonnance du 17 août 1945 portant réglementation de la propagande électorale. Par ailleurs, l’État décida de prendre en charge financièrement cette partie de la propagande pour les élections législatives : l’article 7 de cette ordonnance prévoyait que « L’Etat prend à sa charge le coût du papier attribué aux candidats, des enveloppes, de l’impression des affiches, bulletins de vote et circulaires, ainsi que les frais exposés pour l’envoi des bulletins et circulaires. Les frais d’affichage restent à la charge des candidats ». Pour éviter cependant les candidatures fantaisistes, un système de cautionnement fut mis en place, lequel restait acquis pour les listes n’ayant pas obtenu 5% des suffrages exprimés et était restitué pour les listes ayant un score supérieur. Cependant, une fois de plus, le provisoire dura : la loi n°46-2151 du 5 octobre 1946 relative à l’élection des membres de l’Assemblée Nationale confirma ce système pour les élections législatives, une loi du 5 septembre 1947 posa ce principe pour les élections municipales et une loi du 2 mars 1949 le fit pour les élections cantonales. Puis ces règles furent codifiées en 1956.
Les règles d’affichage électoral sont donc centenaires, tandis que la campagne officielle papier le sera bientôt… Pourtant, les principes posés sont encore applicables, y compris à l’élection présidentielle, selon des modalités spécifiques visant à garantir la sincérité de la campagne ainsi qu’une plus grande égalité entre les candidats.
Les outils de la campagne officielle papier dans l’élection présidentielle
Ce système de campagne officielle « papier » se maintient pour toutes les élections : il est en général prévu dans le code électoral au titre des dispositions spécifiques à chaque élection. Pour l’élection présidentielle, il relève à la fois des dispositions du code électoral et des dispositions spéciales du décret du 8 mars 2001.
Pour ce qui concerne l’affichage, l’article 16 du décret de 2001 prévoit que des emplacements spéciaux sont réservés aux affiches électorales de chaque candidat dans les conditions prévues aux articles L. 51, L. 52 et R. 28 du code électoral. Le texte précise que les panneaux d’affichage sont attribués dans l’ordre de la liste des candidats établie par le Conseil constitutionnel, lequel est tiré au sort. Ce sont les fameux panneaux électoraux que l’on voit devant les bureaux de vote notamment. L’Etat ne prend pas en charge matériellement ni l’impression ni l’apposition des affiches, qui sont le fait des candidats (mais il rembourse). L’article 17 est précis sur le contenu puisqu’il dispose que « Chaque candidat ne peut faire apposer, durant la campagne électorale précédant chaque tour de scrutin, sur les emplacements déterminés à l’article 16, qu’une affiche énonçant ses déclarations et une autre annonçant la tenue de ses réunions électorales et, s’il le désire, l’heure des émissions qui lui sont réservées dans les programmes des sociétés nationales de programme ainsi que l’adresse internet d’un site de campagne et la mention d’identifiants de réseaux sociaux ». L’effort d’adaptation aux nouvelles technologies cache cependant mal le fait que ce dispositif aujourd’hui n’a plus que pour seul intérêt de localiser son bureau de vote (quand on a oublié où il se trouve…) alors que les affiches sont souvent lacérées… Ces dernières n’ont en tout cas plus d’intérêt de campagne. Cependant, toute autre affichage est interdit en application de l’article L. 51 du code électoral sauf sur les panneaux d’expression libre quand il en existe… ce qui dépend des villes.
Pour ce qui concerne les professions de foi, l’article 18 du décret de 2001 prévoit que « Chaque candidat ne peut faire envoyer aux électeurs, avant chaque tour de scrutin, qu’un texte de ses déclarations sur feuillet double, répondant aux normes fixées par les articles R. 27, premier alinéa, et R. 29 du code électoral. Ce texte doit être uniforme pour l’ensemble du territoire de la République (…) Le texte des déclarations est imprimé par les soins du candidat ou de ses représentants ». C’est la fameuse profession de foi que les candidats envoient à tous les électeurs. Il existe une originalité sur ce point pour l’élection présidentielle, puisque ce texte doit être déposé, « sous la forme d’un texte imprimé, d’un enregistrement sonore et d’une version électronique du texte lisible par un logiciel de lecture d’écran et de l’enregistrement sonore, auprès de la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale », c’est à dire qu’il existe pour l’élection présidentielle une version sonore du texte de la profession de foi de chaque candidat… on peut la trouver sur le site internet de la CNCCEP depuis le début de la campagne, soit le lundi 10 avril.
Par ailleurs, l’élection présidentielle a une caractéristique qui la différencie des autres élections : elle est beaucoup plus égalitaire, au sens où à la différence des autres élections, il n’existe pas de seuil de voix à faire pour se voir remboursé. En effet, l’article 20 du décret de 2001 prévoit que sont pris directement en charge par l’Etat le coût du papier, l’impression et la mise en place des bulletins de vote et des textes des déclarations visés à l’article 18, le coût du papier, l’impression et les frais d’apposition des affiches visées à l’article 17, les tarifs étant fixés par l’Etat. C’est la raison pour laquelle les professions de foi des candidats sont d’une qualité égale pour l’élection présidentielle, à la différence de ce que l’on voit couramment pour les autres élections, où les professions de foi en noir et blanc ne sont pas rares.
Le contrôle et la prise en charge par l’Etat
Afin de garantir la sincérité de l’élection et l’égalité entre les candidats, la campagne officielle « papier » de l’élection présidentielle fait l’objet d’un encadrement plus strict encore que pour les autres élections. L’ensemble se fait en effet sous la supervision de la Commission nationale de contrôle de la campagne en vue de l’élection présidentielle (CNCCEP).
Il a déjà été sur ce blog question de la CNCCEP, installée le lendemain de la publication du décret de convocation des électeurs, dont la composition est particulièrement prestigieuse et qui a pour charge de surveiller l’élection présidentielle. Comme le dispose l’article 13 du décret de 2001 : « Conformément aux dispositions organiques du IV de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 susvisée, tous les candidats bénéficient de la part de l’Etat des mêmes facilités pour la campagne en vue de l’élection présidentielle. Une Commission nationale de contrôle de la campagne électorale veille au respect desdites dispositions ».
La CNCCEP reçoit les dispositifs de la propagande officielle papier, c’est à dire les affiches (art. 17) et les professions de foi (art. 18) et elle les met en ligne sur son site internet. Mais surtout, elle dispose d’un pouvoir de contrôle au fond de ces outils, ce que la CNCCEP appelle son pouvoir d »homologation » (CNCCEP, rapport 2012) là où dans les autres élections les commissions de propagande locales devraient (en principe) se contenter de vérifier le respect des prescriptions réglementaires sans entrer sur le fond : l’article 18-1 du décret de 2001 dispose que « Lorsque, saisie en application de l’article 17 ou de l’article 18, la Commission nationale de contrôle considère que le document déposé contrevient aux dispositions législatives ou réglementaires applicables ou qu’il est de nature à altérer la sincérité du scrutin, elle le fait savoir au candidat en lui communiquant ses motifs. Elle l’invite à procéder, dans le délai qu’elle impartit, aux rectifications qu’elle tient pour nécessaires. Si le candidat estime ne pas avoir à y procéder, il fait connaître ses observations à la commission dans le même délai. Si, ce délai expiré, la commission considère que sa demande n’a pas reçu les suites appropriées, elle peut refuser la transmission prévue, selon le cas, aux articles 17 ou 18. Le refus est motivé », et les décisions de la CNCCEP sont en vertu de l’article 13-1 susceptibles d’un recours devant le Conseil d’Etat. Elle dispose donc d’un vrai contrôle au fond.
En ce qui concerne l’envoi concret de la propagande aux électeurs, une fois les professions de foi envoyées par les candidats à l’administration, il se fait par des prestataires sous la surveillance de commissions locales sur lesquelles la CNCCEP a autorité. En vertu de l’article 19 du décret de 2001, « dans chaque département de métropole et d’outre-mer, dans chaque collectivité d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie est instituée une commission locale de contrôle, placée sous l’autorité de la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale. La composition, les attributions et le fonctionnement de ces commissions sont réglés par les dispositions des articles R. 32 à R. 34 du code électoral », c’est à dire qu’elles sont composées d’un magistrat désigné par le premier président de la cour d’appel, président, d’un fonctionnaire désigné par le préfet et d’un représentant de l’opérateur chargé de l’envoi de la propagande. Les commissions locales sont instituées par arrêté préfectoral. Elles sont installées au plus tard le quatrième vendredi précédant le scrutin (31 mars 2017). Ce sont elles qui sont chargées de l’envoi aux électeurs en application de l’article 19.
Ce point a hélas posé difficulté en Guyane. Ainsi, par un communiqué de presse du 11 avril 2017, la CNCCEP a pris acte de l’impossibilité d’expédier les circulaires des candidats aux électeurs guyanais avant le premier tour du scrutin. En effet, en raison de l’annulation du vol du 6 avril et des graves perturbations qui ont affecté le transport aérien les jours suivants, seuls les quatre candidats dont les circulaires avaient été transportées à bord d’un vol le 5 avril ont été en mesure de respecter le délai prévu par le décret de 2001 pour l’envoi des professions de foi à la commission locale. Par ailleurs, le temps ne suffisait plus pour envoyer les documents de propagande (reçus le 11 avril) en temps utile avant le premier tour. La CNCCEP a donc renoncé à faire envoyer les documents de propagande. Elle a rappelé que ces déclarations, ainsi que leurs enregistrements sonores, sont disponibles sur son site internet et a recommandé que les déclarations soient tenues à la disposition du public dans les mairies, dans le respect du principe d’égalité entre les candidats.
Il existe sur ce point une spécificité de l’élection présidentielle concernant les bulletins de vote. En effet, ces derniers ne sont pas envoyés aux commissions de propagande par les candidats qui pourraient aussi les déposer directement dans les bureaux de vote, comme pour les autres élections. En vertu de l’article 23 du décret de 2001, « Les bulletins de vote, d’un modèle uniforme pour tous les candidats et ne comportant que leurs nom et prénom, sont imprimés et mis à la disposition des commissions locales de contrôle par les soins de l’administration », et ensuite ces commissions les envoient directement aux électeurs et aux maires, en vertu de l’article 22 du même décret. L’objectif est de garantir la sincérité du scrutin.
Une campagne officielle à l’utilité contestée et au coût exorbitant
Ce système de campagne officielle est-il encore utile à l’heure de la télévision, d’internet, des réseaux sociaux ? Les électeurs attendent-ils ces professions de foi pour se faire une idée ? N’ont-ils pas d’autres moyens de bénéficier d’une information complète ? Est-il encore nécessaire d’envoyer les bulletins de vote ainsi ? Cela est-il vraiment écologique, au regard de la quantité de papier que cela nécessite ? Enfin, cela n’est-il pas trop coûteux, eu égard à l’efficacité limitée sur l’égalité des candidats ?
Dans un rapport de l’inspection générale de l’administration de 2014 sur la modernisation des élections, la propagande officielle figurait parmi les archaïsmes générant des dépenses élevées (46 % de la dépense totale de l’Etat pour les élections), alors que son utilité réelle était qualifiée d’incertaine. La dématérialisation de la propagande officielle et sa mise à disposition dans des bâtiments publics était proposée, un sondage montrant l’adhésion des français à cette proposition (Ministère de l’intérieur, Inspection générale de l’administration, Rapport Moderniser l’organisation des élections, octobre 2014, p. 28 et s.). Un rapport sénatorial publié en octobre 2015 estimait que les dépenses de propagande officielle représentaient le premier poste de dépense pour l’Etat concernant les élections (52 % pour les élections de 2012, soit 180 millions d’euros) et le remboursement des autres dépenses de campagne des candidats le second seulement (24 %, 82,8 millions d’euros). Il proposait ainsi la dématérialisation pour la présidentielle de 2017 (Rapport d´information fait au nom de la commission des finances sur le coût de l’organisation des élections par m. Hervé Marseille, n° 123 (2015-2016), 28 octobre 2015, p. 5).Cette dématérialisation fut expérimentée pour les élections départementales et régionales de 2015, en ajout et non à la place de la propagande papier.
Il est régulièrement proposé de supprimer la propagande papier, ou à défaut, de supprimer l’envoi des bulletins de vote et de conserver celui des circulaires, mais cela s’oppose à des raisons de principes tirées du principe d’égalité, ainsi que des problèmes d’accès pour les personnes âgées. La dématérialisation de la propagande fut un moment envisagée dans le projet de loi de finances 2017. L’article 52, relatif à la réforme de la propagande électorale), entendait ainsi mettre en ligne ces dispositifs et ne prévoyait qu’une consultation papier à la mairie, à la sous-préfecture et à la préfecture, pour une économie attendue de 170 M€ en 2017. Mais l’idée fut finalement abandonnée, comme à chaque fois….
Conclusion
En général et dans le droit électoral en particulier, il n’est pas inhabituel que des raisons circonstancielles (en l’espèce, la pénurie de papier), aient rejoint des raisons de principe (ici, le principe d’égalité des candidatures). Cependant, il n’est pas certain que le principe d’égalité ait aujourd’hui besoin pour exister d’une impression papier et d’un envoi à chaque électeur (et donc souvent, plusieurs enveloppes par foyer)… Si le principe d’égalité doit rester pour la campagne officielle, ses modalités doivent être mises au goût du jour. Le droit électoral doit savoir vivre avec son temps…
Dira-t-on la même chose bientôt du respect de la période de silence républicain ?
Romain Rambaud
