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Propositions de la Convention Citoyenne pour le Climat : oui aux référendums ! [R. Rambaud]

La Convention Citoyenne pour le Climat, pour les acteurs de la démocratie dite participative, est déjà en tant que telle une réussite, en tant qu’elle a permis une participation différente mais véritablement active des personnes non élues dans la décision publique. La question de l’ »atterrissage » des propositions des citoyens de la Convention Citoyenne pour le Climat est tout à fait aussi essentielle, et sur ce point, l’annonce d’un possible recours à des référendums, faite par le Président de la République, analysée aussi par exemple par Olivier Duhamel sur le club des juristes, doit être saluée et encouragée : au delà de la participation, le temps de la décision collective est venu sur les problématiques environnementales. La démocratie participative et la démocratie directe ne peuvent s’envisager l’une sans l’autre dans le cadre notamment des enjeux climatiques.

Convention Citoyenne pour le Climat : 150 citoyens tirés au sort pour l’élaboration collective de 149 propositions

La Convention citoyenne pour le climat est un dispositif inédit de « démocratie participative » mis en place au mois d’octobre 2019 auprès du Conseil économique, social et environnement, dont l’objectif est de réfléchir à « Comment réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 40 % d’ici 2030, dans un esprit de justice sociale », question ardue s’il en est. Le rapport final de la convention, adopté à la fin du mois de juin, indique à raison que « La Convention Citoyenne pour le Climat est la première expérience démocratique d’ampleur faisant appel au tirage au sort », au moins en France, aujourd’hui imitée par exemple au Royaume-Uni, en Espagne ou en Allemagne. Elle est composée de 150 membres, qui ont été sélectionnés par tirage au sort, selon une génération aléatoire de numéros de téléphone, et qui ont accepté de siéger à cette convention. Ces personnes sont relativement représentatives de la société française en général et ont ainsi été composées selon des catégories : la Convention est composée à 51 % de femmes et à 49 % d’hommes ; de 6 tranches d’âge, proportionnelles à la pyramide des âges à partir de 16 ans ; de niveau de diplôme avec 6 niveaux, afin de refléter la structure de la population française de ce point de vue ; de catégories socio-professionnelles, l’objectif étant de refléter la diversité des CSP (ouvriers, employés, cadres…) ; de type de territoires (grands pôles urbains, deuxième couronne, communes rurales, quartiers prioritaires de la ville, métropole et Outre-mer).

Le tirage au sort comme forme démocratique est une problématique bien connue et très discutée. On ne développera pas ce point ici, qui dépasserait notre propos : en l’espèce, dans la mesure où il s’agit d’un travail de réflexion prospectif sans pouvoir de décision et sans responsabilité politique, le recours au tirage au sort ne semble pas problématique, bien au contraire ; cela implique, en revanche selon nous la nécessité de basculer sur une autre forme de démocratie pour des raisons de légitimité, surtout de démocratie directe. Un point sur lequel on pourrait insister est en outre le suivant : le travail ne consistait pas seulement pour des personnes tirées au sort à faire des propositions, mais prenait le chemin d’un « sondage délibératif », à savoir la formulation de propositions après l’écoute d’experts, de diverses sensibilités, et de synthèse de travaux : cette technique est considérée comme de meilleure qualité par les spécialistes de la démocratie participative. Enfin, mais il ne sera pas possible de développer ici ce point trop en détails, les 150 citoyens étaient encadrés par un système institutionnel : la Convention Citoyenne pour le Climat a tenu ses travaux au sein des locaux et avec le soutien du CESE, était composée d’un comité de gouvernance, d’un groupe d’appui et de comité légistique, sous le contrôle de garants, de fact-checkeurs, de chercheurs-observateurs, etc. Toute une méthodologie de travail et une organisation institutionnelle, sans doute beaucoup plus sophistiquées que le Grand Débat National qui l’avait précédée, et qui fera l’objet d’une analyse fouillée pour les spécialistes de la démocratie participative et de son droit naissant.

A l’issue de son long travail, la Convention citoyenne pour le climat a produit un très long rapport de 460 pages comprenant 149 propositions. Parmi ces mesures il est proposé de : conditionner les aides publiques aux entreprises à l’évolution positive du bilan gaz à effet de serre ; définir une enveloppe restrictive du nombre d’hectares maximum pouvant être artificialisés ; proposer un bonus pour les petites cantines bio et locales pour accompagner leur transition ; obliger les grandes surfaces à mettre en place un système de consigne rémunérée pour les contenants plastiques réutilisables dès 2021 ; rendre la rénovation énergétique obligatoire dès 2040 ; atteindre 50 % d’exploitations en agroécologie en 2040 ; réduire la vitesse sur autoroute en passant de 130 km/h à 110 km/h ; créer un score carbone sur tous les produits de consommation et les services ; réduire la TVA sur les billets de train de 10 à 5,5 % ; adopter une éco-contribution kilométrique renforcée sur les billets d’avion (entre 30 et 1 200 euros par billet). Une seule proposition a été rejetée, celle concernant la réduction du temps de travail de 35 heures à 28 h sans perte de salaire. D’autres mesures moins directement concrètes mais importantes sur le plan politique furent proposées, notamment la modification de l’article 1er de la Constitution visant à renforcer la responsabilité de la France en matière environnementale et la pénalisation du crime d’écocide.

Après l’adoption de ces propositions, une question fondamentale est celle de l’atterrissage politique de ces propositions. C’est ici que le démocratie participative rejoint les préoccupations du droit électoral.

Comment adopter les propositions de la convention citoyenne pour le climat ? L’effet « déceptif » des choix des « citoyens »

Une fois les propositions faites, la Convention citoyenne pour le climat devait proposer le véhicule par lequel passer pour l’adoption. Les choix opérés étaient fondamentaux, le chef de l’Etat s’étant prononcé pour reprendre les propositions des citoyens « sans filtre » soit par référendum, soit par la loi, soit par le pouvoir réglementaire (ce qui ne sera pas tout à fait le cas).

Sur ce point, les citoyens se sont finalement prononcés pour un recours a minima aux référendums. Ils ont ainsi proposé d’avoir recours au référendum pour :

  • « Légiférer sur le système d’écocide ». L’idée est « d’adopter une loi qui pénalise le crime d’écocide dans le cadre des 9 limites planétaires, et qui intègre le devoir de vigilance et le délit d’imprudence », ces 9 limites planétaires étant l’érosion de la biodiversité, la perturbation des cycles biogéochimiques de l’azote et du phosphore, les changements d’utilisation des sols, l’acidification des océans, l’utilisation mondiale de l’eau, l’appauvrissement de l’ozone stratosphérique, l’augmentation des aérosols dans l’atmosphère et l’introduction d’entités nouvelles dans la biosphère. Le crime d’écocide serait ainsi défini : « Constitue un crime d’écocide, toute action ayant causé un dommage écologique grave en participant au dépassement manifeste et non négligeable des limites planétaires, commise en connaissance des conséquences qui allaient en résulter et qui ne pouvaient être ignorées ». Seraient également consacrés un délit d’imprudence et un devoir de vigilance.
  • « La modification du préambule de la Constitution » : les citoyens de la Convention Citoyenne pour le Climat proposent aussi deux modifications de la Constitution, afin d’introduire dans celui-ci le principe selon lequel « La conciliation des droits, libertés et principes qui en résultent ne saurait compromettre la préservation de l’environnement, patrimoine commun de l’humanité » et le principe selon lequel « La République garantit la préservation de la biodiversité, de l’environnement et lutte contre le dérèglement climatique ». L’objectif serait d’acter une plus forte protection de l’environnement directement dans le texte de la Constitution.

Et… c’est tout. Ainsi, sur les 149 propositions réalisées par les citoyens de la Convention Citoyenne pour Climat, seules trois de ces propositions sont proposées pour être soumises à référendum…

Sur ce point, on peut faire deux remarques, qui correspondent à des déceptions, vis-à-vis de ce que l’on pouvait attendre de la Convention Citoyenne pour le Climat et du rapport qu’elle devait entretenir avec les citoyens « ordinaires » :

  • Le deuxième point est le fait qu’assez paradoxalement, les référendums choisis par les citoyens sont soit impossibles à effectuer, soit risqués. Ainsi, s’agissant du crime d’écocide, cela a été relevé, il ne semble guère possible de passer par le référendum en raison des limites mises par l’article 11 de la Constitution en vertu duquel « Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions », champ du référendum ce qui, d’interprétation constante confirmée en dernière analyse par le dernier projet de révision constitutionnelle, ne couvre pas la matière pénale (raison pour laquelle le Président de la République a eu raison de l’écarter au profit d’un débat parlementaire ou au niveau international). Par ailleurs, le référendum a été choisi pour des révisions constitutionnelles alors même que par définition, l’article 89 de la Constitution exige avant la soumission d’un projet de loi de révision au référendum que les deux chambres du Parlement adoptent dans les mêmes termes le projet de loi, ce qui constitue la mise en place d’un filtre parlementaire. On pourrait également se demander la portée réelle de cette révision de la Constitution alors même que le Conseil constitutionnel a consacré un objectif de valeur constitutionnelle dans sa décision du 31 janvier 2020 (Cons. const., n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020) : celui-ci a considéré que « Aux termes du préambule de la Charte de l’environnement : « l’avenir et l’existence même de l’humanité sont indissociables de son milieu naturel … l’environnement est le patrimoine commun des êtres humains… la préservation de l’environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation … afin d’assurer un développement durable, les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins ». Il en découle que la protection de l’environnement, patrimoine commun des êtres humains, constitue un objectif de valeur constitutionnelle ». Certes, un objectif de valeur constitutionnelle n’est pas en soi une obligation, et on peut peut-être penser qu’une réforme constitutionnelle permet d’aller plus loin, mais peut-être le chemin est-il d’avantage dans des mesures concrètes que d’une action de ce type. Par ailleurs, placer la focale sur un référendum constitutionnel n’est pas sans risque. Mais admettons, même si sur ce point une formulation moins dure pourrait être privilégiée, à condition, c’est sans doute le point essentiel, qu’elle puisse servir de fondement à des QPC.

Ne pas opposer démocratie participative et démocratie directe : le choix pertinent des référendums

Il y a un effet assez paradoxal, et passablement déceptif, de constater que les citoyens ayant bénéficié d’un dispositif de démocratie participative n’ont pas voulu faire confiance à la démocratie directe. C’est un biais constant et bien connu que les participants ne sont pas représentatifs de la société française en général, et il serait bien décevant que le fossé se soit finalement creusé entre les Citoyens de la Convention Citoyenne pour le climat, pourtant sélectionnés de façon représentative et les citoyens « ordinaires ». Au contraire, les questions écologiques ne peuvent faire l’économie d’une acceptation sociale comme l’a montré la crise des gilets jaunes, et il essentiel de faire parler la démocratie directe et de faire confiance aux citoyens qui, à l’issue d’une campagne et à condition de réussir à éviter l’effet plébiscitaire du référendum, sont sans doute capable de faire avancer l’écologie. Comme nous avons déjà eu l’occasion de l’écrire sur ce blog lors du débat sur le RIP et la révision constitutionnelle, il faut cesser d’avoir peur de la démocratie directe, qui était au demeurant à l’origine même de l’équilibre de la Vème République.

Concernant la révision du préambule de la Constitution, on peut envisager un référendum constitutionnel, sans doute après une reformulation de la proposition des citoyens, peut-être un peu excessive, comme l’a annoncé le Président de la République aujourd’hui.

D’après lui, « Vous proposez (…) de réécrire le préambule de la Constitution en plaçant l’environnement au-dessus de nos valeurs, de nos autres valeurs fondamentales. Comme je vous l’ai dit en janvier, de là où je suis, je suis garant de nos institutions et mon rôle, c’est de veiller à tout ce qui pourrait mettre en cause l’équilibre des pouvoirs et les valeurs qui fondent la République. Or, tel que proposé, la rédaction pour le préambule menace de placer la protection de l’environnement au-dessus des libertés publiques, au-dessus même de nos règles démocratiques. Et c’est pourquoi je ne souhaite pas reprendre cette proposition parce que je considère qu’elle serait contraire à notre texte constitutionnel, à l’esprit de nos valeurs. (…) Il est essentiel de (…) ne pas mettre un droit de la nature au-dessus des droits humains parce que je crois que ce n’est pas cohérent avec le projet et la philosophie des Lumières qui portent notre République. ». En revanche, « Vous proposez la réécriture de l’article premier de notre Constitution et vous proposez d’introduire les notions de biodiversité, d’environnement, de lutte contre le réchauffement climatique dans notre texte fondamental. Je suis favorable à cette proposition. Je veux ainsi que nous puissions engager d’abord à l’Assemblée nationale et au Sénat, sur la base de votre proposition, un texte en vue d’une réforme constitutionnelle. Je souhaite la voir aboutir d’ici fin 2021 et je suis prêt à recourir au référendum si celui-ci était alors constitutionnellement possible après le vote des chambres dans le cadre strict de notre Constitution. ».

Cependant, on peut craindre qu’une telle idée donne prise à un débat parlementaire qui soit utilisé politiquement, et que le référendum soit instrumentalisé politiquement, donnant prise à une opposition qui pourrait être de principe vis-à-vis d’une proposition finalement soit trop restrictive, soit trop libérale, ou en même temps en logique plébiscitaire. La dérive plébiscitaire aurait dans ce cas des difficultés à être évitée et il est craindre que le débat référendaire soit phagocyté par le référendum constitutionnel. La démarche pourrait être contre-productive pour l’écologie et pour les institutions. Il y a ici une dimension de pari et peut-être faudrait-il privilégier ici, pour faire avancer la cause de l’écologie, des mesures plus concrètes. L’avenir dira si le risque peut être pris, mais admettons, si la formulation permet d’avancer sur la défense de l’environnement et notamment de mettre en oeuvre plus facilement des QPC.

C’est la raison pour laquelle il faut en revanche se féliciter de l’annonce, à préciser, selon laquelle Emmanuel Macron s’est dit « prêt » lundi à soumettre à des référendums dès 2021 certaines propositions de la Convention citoyenne pour le climat « sur un ou plusieurs textes de loi ». Et, il s’agit bien de référendums décisoires, au sens de l’article 11, et non de simples consultations : il s’agit de « laisser ouverte la possibilité de conduire dès 2021 un référendum sur la base de l’article 11 de la Constitution, sur un ou plusieurs textes de lois ».

D’après le Président de la République, « Sur l’ensemble de vos propositions vous avez souhaité qu’elles passent par le Parlement. Je vous ai dit que c’est ce que nous allions faire avec ces groupes de travail et ces textes de loi. Mais si les choses ne devaient pas avancer assez vite, dans le cadre du suivi auquel je veux vous associer, et si nous pensons que c’est pertinent, je souhaite laisser ouverte la possibilité en 2021 de procéder à un référendum avec plusieurs questions et y attacher les textes pour que dans le cadre de l’article 11 de notre Constitution nous puissions décider d’un référendum. Je vous ai fait confiance, vous avez été à la hauteur de cette confiance. Ensemble nous pouvons aussi, au moment où nous le choisirons sur des sujets qui peut-être bloqueraient, de faire confiance aux Français. Je le crois très profondément. C’est pourquoi je veux ici aujourd’hui laisser cette option ouverte. »

Il semble, dans son discours, que cette solution serait mobilisée en cas de blocage, mais peut-être serait-il plus pertinent de les mettre en oeuvre par référendum directement, et ceux-là plutôt qu’une opération symbolique sur la révision de la Constitution. C’est selon nous la solution à privilégier pour garantir l’acceptabilité sociale de l’écologie en produisant de la confiance politique dans les institutions et en faisant adosser le combat pour l’écologie par nos concitoyens.

Sur ce point, nous rejoignons l’analyse et les propositions faites par nos collègues de sciences politiques Simon Persico et Florent Gougou dans la Vie des idées en mai dernier, selon lesquels il faudrait mettre en place un référendum à choix multiple en soumettant à l’acceptation des Français plusieurs projets de loi la même journée, comme le permet aujourd’hui le code électoral qui dispose dans son article L. 558-45 que « Lorsque plusieurs référendums sont organisés le même jour, il est mis à disposition des électeurs un bulletin de vote imprimé sur papier blanc permettant de répondre à chaque question posée par la réponse  » oui  » ou  » non « . Comme ils le soulignent, « d’un point de vue démocratique, il nous semble que la voie référendaire constituerait une occasion historique de clore ce moment inédit de démocratie délibérative par un processus de démocratie directe, lors duquel l’ensemble des citoyennes et des citoyens pourrait s’emparer des questions de climat et de justice sociale ». Le choix d’un référendum a choix multiple permettrait d’éviter, ou de diminuer le risque, d’un vote sanction de la part du Gouvernement : « Soumettre au vote une liste de cinq à dix propositions distinctes, certaines symboliques ou consensuelles, d’autres plus opérationnelles ou conflictuelles, paraît donc la meilleure manière de procéder, si la Convention souhaite maximiser à la fois les chances de succès du référendum, l’efficacité des propositions votées, et la qualité du débat démocratique ». Nous rejoignons totalement cette possibilité.

On pourrait d’ailleurs de demander si les jokers du Président de la République, sur les 110 km/h ou sur la taxation des dividendes, n’auraient pas mérité d’être mis aux débats, même si sur la question de la taxe sur les dividendes, la question pourrait être posée de savoir si l’article 11 de la Constitution n’exclut pas les questions fiscales. Ceci est la limite du système français où le référendum relève du Président de la République et où le RIP est un système insuffisant. Sur ce point, la culture de démocratie directe de la France mérite d’être encore améliorée, ce point valant pour tous les acteurs, y compris pour les citoyens de la Convention citoyenne pour le Climat semble-t-il.

En tout état de cause, un référendum constitutionnel et des référendums législatifs pourraient si le choix en était fait avoir lieu le même jour, afin d’éviter le risque de dérive plébiscitaire de l’instrument que nous évoquions ci-dessus. Cela permettrait que la Constitution devienne un enjeu comme un autre et éviterait une dramatisation contre-productive, au profit aussi de choix sur des mesures plus concrètes pour les citoyens.

Concilier démocratie égale et écologie : un enjeu de cohésion sociale

Au lendemain d’une victoire importante des écologistes dans de grandes villes françaises, il faut en même temps se préoccuper que l’écologie ne soit pas le sujet de citoyens qui se voudraient éclairés alors qu’ils bénéficient aussi d’avantages, en termes de ressources financières, de transport, de temps, dont tous ne disposent pas. Sur ce point, les études des politologues, celles de Jérome Fourquet en premier lieu, en deviennent presque caricaturales. Il est impossible de laisser ce fossé se creuser.

La crise des gilets jaunes, autant que la victoire écologique, montrent que les questions d’écologie sont désormais au coeur des enjeux de la société. Le suffrage universel, parce qu’il est garant d’une certaine forme d’égalité, reste la meilleure garantie du succès d’une cause, si elle devient sujet d’une appropriation collective et de la cohésion sociale. Il ne faut pas oublier que la démocratie est, dans son esprit même, une manifestation de l’égalité.

L’organisation de référendums à choix multiples, réconciliant démocratie et écologie, doit être privilégiée. L’expérience de la Convention Citoyenne pour le Climat deviendrait alors, associée à un dispositif de démocratie directe, un outil d’innovation démocratique fondamental au bénéfice de tous.

Romain Rambaud