16/12/2015 : Présidents de région : un cumul de fonctions et mandats à géométrie variable [J-B. Chevalier]

I. L’INCOMPATIBILITÉ STRICTE ENTRE LA PRÉSIDENCE DE RÉGION ET L’EXERCICE D’AUTRES MANDATS EXÉCUTIFS

L’incompatibilité résulte des dispositions de l’article L. 4133-3 du code général des collectivités territoriales et c’est une incompatibilité stricte : les fonctions de président de conseil régional sont incompatibles avec les fonctions de maire ou de président conseil départemental.

L’incompatibilité entre les fonctions de maire et de président de conseil régional est relativement récente. La loi du 30 décembre 1985 qui cherchait déjà à « limiter le cumul des mandats électoraux et des fonctions électives » ^[1]n’avait interdit que le cumul des fonctions de président de conseil régional et de conseil général. Il a fallu attendre la loi du 5 avril 2000 ^[2] pour que les mandats de maire et de président de conseil régional deviennent incompatibles.

Plusieurs futurs présidents de conseil régional devront donc faire un choix. Laurent Wauquiez, élu président de la région Auvergne-Rhône-Alpes s’apprête ainsi à démissionner de son mandat de maire du Puy-en-Velay. Xavier Bertrand et Christian Estrosi, élus présidents des régions Nord-Pas-de-Calais et PACA, devront également démissionner de leur mandat de maire de Saint-Quentin et de Nice. La même règle s’appliquera à Hervé Morin (maire d’Epaignes, dans l’Eure) et à Gilles Siméoni (maire de Bastia). Comme l’étaient déjà François Bonneau (président de la région Centre-Val-de-Loire) et Marie-Guite Dufay, ils pourront toutefois continuer de siéger au conseil municipal, voire même, avoir la qualité d’adjoint au maire ou de conseiller municipal délégué. Anticipant cette incompatibilité, Bruno Retailleau ne s’était pas présenté aux dernières élections départementales et avait donc quitté la présidence du conseil départemental de Vendée en avril 2015.

II. L’INCOMPATIBILITÉ DIFFÉRÉE ENTRE LA PRÉSIDENCE DE RÉGION ET L’EXERCICE D’UN MANDAT PARLEMENTAIRE

Lors du 1er tour des élections régionales du 6 décembre 2015, 159 parlementaires (députés et sénateurs confondus) étaient candidats. Sur les 13 futurs présidents de région, 8 occupent un mandat de député ou de sénateur. Devront-ils faire un choix ? Oui, mais pas encore…

C’était une promesse du Président de la République. Elle a été mise en œuvre, malgré la ferme opposition du Sénat, mais avec un effet différé… La loi organique du 14 février 2014 ^[3] a rendu incompatible les mandats de député ou de sénateur avec les fonctions exécutives locales.

S’agissant des régions, le nouvel article LO. 141-1 du code électoral prévoit désormais que « le mandat de député est incompatible avec : (…) 4° Les fonctions de président et de vice-président de conseil régional ». Ces dispositions sont rendues applicables aux sénateurs par l’article LO. 297 du même code.

Cependant, l’article 12 de la loi du 14 février 2014 précise que ses dispositions ne s’appliqueront qu’ « à compter du premier renouvellement de l’assemblée» à laquelle le parlementaire appartient « suivant le 31 mars 2017 ». Avant cette date, aucun des huit présidents de région détenant un mandat parlementaire ne sera donc tenu de faire de choix entre les deux mandats.

Les sept futurs présidents de région cumulant ces fonctions avec un mandat de député (Xavier Bertrand, Carole Delga, Christian Estrosi, Hervé Morin, Valérie Pécresse, Alain Rousset et Laurent Wauquiez) pourront donc théoriquement conserver ce dernier mandat jusqu’aux prochaines élections législatives, normalement prévues (sauf dissolution ou démissions), en avril 2017.

Bruno Retailleau, futur président du conseil régional des Pays-de-la-Loire, qui a été élu sénateur le 28 septembre 2014, ne pourra quant à lui cumuler ses fonctions de sénateur de la Vendée et de président de région que jusqu’au renouvellement partiel du Sénat prévu en septembre 2017 (et non jusqu’au terme de son mandat de sénateur, en septembre 2020). Statuant sur la loi organique, le Conseil constitutionnel a en effet expressément indiqué que l’interdiction de cumul serait applicable après l’élection partielle de 2017 « tant aux sénateurs faisant l’objet d’une nouvelle élection qu’aux sénateurs élus lors du renouvellement de septembre 2014 » ^[4]

S’ils peuvent conserver leur mandat parlementaire, les présidents de région n’y sont cependant nullement tenus… Et là où la loi ne les y contraint pas (encore), l’éthique peut les y inviter. Valérie Pécresse, qui a démissionné de la haute fonction publique – elle était maître des requêtes au Conseil d’Etat – en novembre 2015, a ainsi annoncé son intention de démissionner également de son mandat de députée des Yvelines.

III. L’INCOMPATIBILITÉ PROMISE ENTRE LA PRÉSIDENCE DE RÉGION ET L’EXERCICE DE FONCTIONS MINISTÉRIELLES…

Est-il possible de cumuler un mandat de président de région et des fonctions de ministre ? La question ne renvoie évidemment pas à une hypothèse d’école. Jean-Yves Le Drian, qui va retrouver son siège de président de la région Bretagne, est ministre de la défense. Il vient d’annoncer qu’il allait cumuler ses fonctions ministérielles et la présidence de la région « le temps nécessaire ».

Lors du débat de l’entre-deux tour, dans sa célèbre diatribe, François Hollande l’avait promis : « Moi, président de la République, les ministres ne pourraient pas cumuler leurs fonctions avec un mandat local, parce que je considère qu’ils devraient se consacrer pleinement à leurs tâches ». Cette proposition avait été reprise par le rapport de la commission Jospin publié le 9 novembre 2012, qui avait proposé d’interdire le cumul des fonctions ministérielles avec tout mandat local. A la suite de ce rapport, un projet de loi constitutionnelle prévoyant l’interdiction du cumul de fonctions ministérielles avec un mandat exécutif local, a été présenté en conseil des ministres le 13 mars 2013. Cependant, en juillet 2013, le Congrès lors duquel ce projet devait être voté a été reporté sine die, motif pris de l’opposition du Sénat sur la loi constitutionnelle relative au conseil supérieur de la magistrature.

En l’absence de disposition constitutionnelle ou législative contraignante, les membres du gouvernement avaient néanmoins signé la Charte de déontologie des membres du gouvernement, publiée le 17 mai 2012. Celle-ci prévoit, en son article 4, que « les membres du gouvernement consacrent tout leur temps à l’exercice de leurs fonctions ministérielles. Ils doivent, de ce fait, renoncer aux mandats exécutifs locaux qu’ils peuvent détenir ». Se conformant à cet engagement moral, les ministres des derniers gouvernements s’étaient tous, plus ou moins rapidement, conformés à cette règle de non-cumul, en démissionnant de leurs mandats exécutifs. C’est ainsi qu’en juin 2012, Marisol Touraine avait démissionné de la présidence du conseil général d’Indre-et-Loire et qu’Arnaud Montebourg avait quitté la présidence du conseil général de Saône-et-Loire. Le 29 juin 2012, Jean-Yves Le Drian avait également démissionné de la présidence du conseil régional de Bretagne. Suivant la même discipline, Ségolène Royal avait quitté la présidence de la région Poitou-Charente en avril 2014, après avoir été nommée ministre de l’écologie.

Interrogé sur la question du cumul le 16 octobre 2015, sur France 3, Jean-Yves Le Drian avait d’abord déclaré que la règle de non-cumul s’appliquerait à lui en cas de victoire aux élections régionales ^[5]. La veille, le Premier ministre Manuel Valls avait déjà rappelé la discipline du gouvernement ^[6]. Mais dès le 23 novembre, Jean-Yves Le Drian avait esquissé la possibilité d’un cumul, en invoquant la « situation exceptionnelle » du pays et la possibilité d’une « période interimaire » pendant laquelle la région serait gérée par les vices-présidents ^[7]. Au soir de son élection, ce dimanche 13 décembre, Jean-Yves Le Drian a finalement confirmé qu’il cumulerait ses fonctions de ministre de la défense avec la présidence de la région bretonne ^[8]. Cette dérogation à la discipline générale du gouvernement est présentée comme une solution transitoire et justifiée par la « situation exceptionnelle » résultant des attentats. Jean-Yves Le Drian aurait vocation à quitter ses fonctions de ministre de la défense, mais il resterait ministre « tant que le président de la République jugerait que c’est nécessaire ». Dans l’attente, la région sera dirigée par l’un des vice-présidents du conseil régional. On peut cependant s’attendre à ce que cette situation provisoire finisse par durer jusqu’à la fin du quinquennat.

D’une point de vue juridique, cette dérogation à la règle de non-cumul imposée aux membres du gouvernement n’est pas contestable. Aucune disposition constitutionnelle ou législative n’y fait obstacle. Et la Charte de déontologie des membres du gouvernement signée en mai 2012 n’a, a priori, aucune valeur juridique particulière ni aucun caractère contraignant.

Le débat porte donc davantage sur l’opportunité politique d’accorder une telle dérogation, dans un contexte pour le moins sensible. Le préambule de la Charte de déontologie des membres du gouvernement l’affirmait à dessein : « Le bon fonctionnement d’une démocratie passe par l’existence d’un lien de confiance entre les citoyens et ceux qui gouvernent. Cette confiance ne se confond pas avec la légitimité donnée, directement ou indirectement, par le suffrage universel. Elle se construit jour après jour, au vu de l’action du gouvernement et de l’image donnée par ceux qui en sont membres. Un manquement isolé peut, à lui seul, suffire à l’entamer durablement ».

Jean-Baptiste Chevalier