{"id":18389,"date":"2023-06-06T13:04:51","date_gmt":"2023-06-06T11:04:51","guid":{"rendered":"https:\/\/blogdudroitelectoral.fr\/?p=18389"},"modified":"2023-06-06T13:04:51","modified_gmt":"2023-06-06T11:04:51","slug":"un-agent-municipal-designe-assesseur-dun-bureau-de-vote-par-le-maire-lors-dun-scrutin-politique-peut-il-etre-remunere-par-la-commune-quand-le-juge-electoral-du-conseil-det","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/blogdudroitelectoral.fr\/?p=18389","title":{"rendered":"Un agent municipal d\u00e9sign\u00e9 assesseur d\u2019un bureau de vote par le maire lors d\u2019un scrutin politique peut-il \u00eatre r\u00e9mun\u00e9r\u00e9 par la commune ? Quand le juge \u00e9lectoral du Conseil d\u2019Etat joue avec l\u2019angle mort de l\u2019article R. 44 al. 5 du Code \u00e9lectoral\u2026 [par un nouvel auteur, Maxence Sobral !]"},"content":{"rendered":"\n

Le blog du droit \u00e9lectoral est tr\u00e8s heureux d’accueillir le premier article de Maxence Sobral ! La valeur n’attendant pas le nombre des ann\u00e9es, Maxence Sobral est dipl\u00f4m\u00e9 du Master 1 de droit public g\u00e9n\u00e9ral de l\u2019Universit\u00e9 Paris 1 Panth\u00e9on-Sorbonne et est l\u2019actuel premier vice-pr\u00e9sident de l\u2019association du Master de droit public g\u00e9n\u00e9ral (AMDPG). Pr\u00e9parationnaire du concours externe TACAA, ses domaines de pr\u00e9dilection sont par ailleurs le droit \u00e9lectoral et le droit des collectivit\u00e9s territoriales.<\/em><\/p>\n\n\n\n

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Aujourd\u2019hui, la d\u00e9sertion des bureaux de vote, du fait des difficult\u00e9s des candidats \u00e0 mobiliser des assesseurs lors des \u00e9lections, appelle la mise en oeuvre, parfois d\u00e9licate, de solutions de substitution par les maires, dont les cons\u00e9quences, notamment contentieuses, sont illustr\u00e9es dans une d\u00e9cision des septi\u00e8me et deuxi\u00e8me chambres r\u00e9unies de la Section du contentieux du Conseil d\u2019Etat, Election d\u00e9partementale du Vaucluse dans le canton d\u2019Avignon – 3, du 2 d\u00e9cembre<\/em> 2022 (n\u00b0 461276)<\/a>, mentionn\u00e9e aux Tables du recueil Lebon.

En l\u2019esp\u00e8ce, \u00e0 l\u2019issue des op\u00e9rations \u00e9lectorales qui se sont d\u00e9roul\u00e9es les 20 et 27 juin 2021 dans le canton d\u2019Avignon – 3 pour l\u2019\u00e9lection d\u2019un bin\u00f4me de conseillers d\u00e9partementaux du Vaucluse, le bin\u00f4me conduit par Monsieur Andr\u00e9 Castelli et Madame Annick Dubois a recueilli 50,78 % des suffrages exprim\u00e9s et a \u00e9t\u00e9 proclam\u00e9 \u00e9lu, tandis que le bin\u00f4me constitu\u00e9 de Madame Anne-Sophie Rigault et Monsieur Gr\u00e9goire Souque a recueilli 49,22 % des suffrages exprim\u00e9s.

Le bin\u00f4me vaincu a demand\u00e9 au Tribunal administratif de N\u00eemes d\u2019annuler ces op\u00e9rations \u00e9lectorales et de le proclamer \u00e9lu. Par un jugement du 30 d\u00e9cembre 2021, le Tribunal administratif a rejet\u00e9 la protestation \u00e9lectorale. Par une requ\u00eate d\u2019appel du 8 f\u00e9vrier 2022, Madame Rigault et Monsieur Souque demandent au Conseil d\u2019Etat d\u2019annuler ce jugement et de faire droit \u00e0 leur protestation.
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L\u2019un des seuls moyens int\u00e9ressants de la requ\u00eate \u00e9tait relatif \u00e0 la composition de certains bureaux de vote de la commune d\u2019Avignon. Les appelants font ainsi valoir que la composition de quatre bureaux de vote de la commune d\u2019Avignon aurait \u00e9t\u00e9 irr\u00e9guli\u00e8re au regard des dispositions de l\u2019alin\u00e9a 5 de l\u2019article R. 44 du Code \u00e9lectoral en ce que ces bureaux auraient \u00e9t\u00e9 compos\u00e9s d\u2019agents municipaux d\u00e9sign\u00e9s assesseurs par la maire d\u2019Avignon et r\u00e9mun\u00e9r\u00e9s par la commune. Ils mettent \u00e9galement en cause l\u2019irr\u00e9gularit\u00e9 de la composition du bureau de vote n\u00b0 448 de la commune d\u2019Avignon en ce qu\u2019une m\u00eame personne y aurait assur\u00e9 les fonctions d\u2019assesseur au titre des scrutins d\u00e9partemental et r\u00e9gional, en m\u00e9connaissance de l\u2019article R. 42 du Code \u00e9lectoral.

Si le Conseil d\u2019Etat avait \u00e0 trancher dans cette d\u00e9cision des questions d\u2019in\u00e9gale importance, le coeur de l\u2019affaire se focalisait tout de m\u00eame sur le grief contestant la possibilit\u00e9 de r\u00e9mun\u00e9rer des agents municipaux d\u00e9sign\u00e9s assesseurs. La question ayant ainsi justifi\u00e9 le jugement de la requ\u00eate en chambres r\u00e9unies et la mention aux Tables du recueil Lebon \u00e9tait la suivante : la circonstance qu’un agent municipal soit r\u00e9mun\u00e9r\u00e9 par la commune pour assurer le bon fonctionnement des bureaux de vote \u00e0 l’occasion d’une \u00e9lection politique fait-elle obstacle \u00e0 ce que le maire le d\u00e9signe assesseur d’un bureau de vote ?<\/p>\n\n\n\n

Les septi\u00e8me et deuxi\u00e8me chambres r\u00e9unies de la Section du contentieux du Conseil d\u2019Etat, sur les conclusions conformes de Mme Raquin, rejettent la requ\u00eate d\u2019appel de Mme Rigault et M. Souque, apr\u00e8s avoir proc\u00e9d\u00e9 \u00e0 diverses d\u00e9ductions hypoth\u00e9tiques de suffrages \u00e0 la suite de la reconnaissance de certaines irr\u00e9gularit\u00e9s (105 voix retranch\u00e9es du nombre de voix du bin\u00f4me vainqueur du fait de l\u2019irr\u00e9gularit\u00e9 de la composition du bureau de vote n\u00b0 448 et 6 autres voix retranch\u00e9es du fait de diff\u00e9rences de signatures d\u2019\u00e9lecteurs sur les listes d\u2019\u00e9margement aux premier et second tours de scrutin), les d\u00e9ductions op\u00e9r\u00e9es laissant tout de m\u00eame subsister un \u00e9cart de quinze voix en faveur du bin\u00f4me proclam\u00e9 \u00e9lu (0,19% des suffrages exprim\u00e9s). Aucun des moyens pr\u00e9sent\u00e9s au juge d\u2019appel n\u2019a donc conduit \u00e0 l\u2019annulation des op\u00e9rations \u00e9lectorales.

S\u2019agissant, en particulier, des dysfonctionnements dans l\u2019exp\u00e9dition de la propagande \u00e9lectorale, il convient toutefois de remarquer que la solution adopt\u00e9e – et, in fine, le dispositif de rejet – ne r\u00e9sistent pas \u00e0 la critique, compte-tenu des retranchements de suffrages intervenus, dans la mesure o\u00f9, d\u2019une part, la Haute juridiction administrative reconna\u00eet que l\u2019inversion du mat\u00e9riel \u00e9lectoral affectant sp\u00e9cifiquement le bin\u00f4me d\u00e9fait a affect\u00e9 \u00ab un nombre significatif d\u2019\u00e9lecteurs \u00bb du canton (point 6), d\u2019autre
part, il est douteux de juger, ainsi que le refl\u00e8tent les conclusions de Mme Raquin, que ces erreurs de distribution n\u2019ont pas \u00e9t\u00e9 de nature \u00e0 \u00ab semer la confusion dans l\u2019esprit des \u00e9lecteurs \u00bb. La pr\u00e9sence, par ailleurs, dans quatre bureaux de vote de la ville d\u2019Avignon de quatre agents municipaux d\u00e9sign\u00e9s assesseurs et r\u00e9mun\u00e9r\u00e9s pour la journ\u00e9e de vote n\u2019a pas non plus suffi \u00e0 conduire le juge \u00e0 prononcer l\u2019annulation du scrutin, comme nous y reviendrons (v. infra).

La d\u00e9cision Election d\u00e9partementale du Vaucluse dans le canton d\u2019Avignon – 3 nous conduit \u00e0 concentrer notre propos sur la r\u00e9mun\u00e9ration des assesseurs et, ainsi, \u00e0 examiner si la neutralisation contentieuse des dispositions du dernier alin\u00e9a de l’article R. 44 du Code \u00e9lectoral, lorsque des agents municipaux sont d\u00e9sign\u00e9s assesseurs, t\u00e9moigne d’une approche pragmatique et r\u00e9aliste du juge \u00e9lectoral amen\u00e9 \u00e0 statuer sur la composition des bureaux de vote.<\/p>\n\n\n\n


Si elle r\u00e9v\u00e8le bien s\u00fbr la pertinence pratique d\u2019une solution susceptible de s\u2019appliquer \u00e0 de nombreux contentieux \u00e9lectoraux (I), elle constitue, en revanche, la correction, d\u00e9licate mais command\u00e9e par le principe de sinc\u00e9rit\u00e9 du scrutin, d\u2019une interdiction de valeur r\u00e9glementaire (II).<\/p>\n\n\n\n


I) La pertinence pratique d’une solution susceptible de s’appliquer \u00e0 de nombreux contentieux \u00e9lectoraux<\/h1>\n\n\n\n


La solution adopt\u00e9e par le Conseil d\u2019Etat s\u2019agissant du grief tir\u00e9 de la m\u00e9connaissance des dispositions du dernier alin\u00e9a de l\u2019article R. 44 du Code \u00e9lectoral peut se justifier pour des raisons d\u2019opportunit\u00e9, au regard des particularit\u00e9s du contentieux \u00e9lectoral et du contexte dans lequel elle intervient. Elle att\u00e9nue ainsi une jurisprudence administrative stricte en mati\u00e8re de composition des bureaux de vote (A). La neutralisation contentieuse des dispositions susmentionn\u00e9es qu\u2019elle met en oeuvre est, de surcro\u00eet et surtout, encourag\u00e9e par une accentuation des difficult\u00e9s pratiques rencontr\u00e9es lors de la constitution des bureaux de vote (B).<\/p>\n\n\n\n

A) L’att\u00e9nuation d’une jurisprudence administrative stricte en mati\u00e8re de composition des bureaux de vote
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Le point 9 de la d\u00e9cision du Conseil d\u2019Etat interroge le lecteur, f\u00fbt-il au courant des moindres subtilit\u00e9s du contentieux \u00e9lectoral. Il nous semble qu\u2019il faut l\u2019interpr\u00e9ter comme att\u00e9nuant une jurisprudence administrative habituellement stricte en mati\u00e8re de composition des bureaux de vote.

C\u2019est en ces termes que le Conseil d\u2019Etat se prononce sur le grief d\u00e9licat tir\u00e9 de la m\u00e9connaissance des dispositions du dernier alin\u00e9a de l\u2019article R. 44 du Code \u00e9lectoral relatives \u00e0 l\u2019interdiction de la r\u00e9mun\u00e9ration des assesseurs : <\/p>\n\n\n\n

\u00ab si des agents de la commune, qui \u00e9taient r\u00e9mun\u00e9r\u00e9s par celle-ci pour assurer le bon fonctionnement mat\u00e9riel des bureaux de vote, ont \u00e9t\u00e9 invit\u00e9s \u00e0 compl\u00e9ter la composition de quatre bureaux de vote en y si\u00e9geant comme assesseurs, il n\u2019est pas soutenu qu\u2019ils n\u2019avaient pas la qualit\u00e9 d\u2019\u00e9lecteur dans la commune, ni que leur pr\u00e9sence en qualit\u00e9 d\u2019assesseur aurait, dans les circonstances de l\u2019esp\u00e8ce, alt\u00e9r\u00e9 la sinc\u00e9rit\u00e9 du scrutin \u00bb. <\/p><\/blockquote>\n\n\n\n


L\u2019on en d\u00e9duit, \u00e0 la premi\u00e8re lecture, que les agents municipaux peuvent, de mani\u00e8re tout \u00e0 fait r\u00e9guli\u00e8re, \u00eatre d\u00e9sign\u00e9s assesseurs d\u2019un bureau de vote, en \u00e9tant r\u00e9mun\u00e9r\u00e9s par la collectivit\u00e9 en leur qualit\u00e9 d\u2019agent public, \u00e0 moins qu\u2019il ne soit \u00e9tabli que ces agents n\u2019aient pas la qualit\u00e9 d\u2019\u00e9lecteur de la commune ou que leur pr\u00e9sence comme assesseurs ait alt\u00e9r\u00e9 la sinc\u00e9rit\u00e9 du scrutin (crit\u00e8res sur lesquels nous reviendrons : v. infra II, A).

Le Conseil d\u2019Etat ne s\u2019\u00e9tait jamais prononc\u00e9 explicitement sur la question de l\u2019impact sur la sinc\u00e9rit\u00e9 d\u2019un scrutin politique de la r\u00e9mun\u00e9ration d\u2019un assesseur composant le bureau de vote, r\u00e9mun\u00e9ration qui a \u00e9t\u00e9
interdite par un d\u00e9cret du 18 octobre 2013 (V. CE, 24 septembre 2014, M. B\u2026AE\u2026, n\u00b0374137). Or, elle rev\u00eat une importante particuli\u00e8re car il est fr\u00e9quent que les maires d\u00e9signent leurs agents municipaux assesseurs pour compl\u00e9ter les bureaux de vote. C\u2019est pr\u00e9cis\u00e9ment ce qu\u2019il s\u2019\u00e9tait pass\u00e9 dans la commune d\u2019Avignon \u00e0 l\u2019occasion de l\u2019\u00e9lection des conseillers d\u00e9partementaux du Vaucluse. Quatre agents avaient \u00e9t\u00e9 d\u00e9sign\u00e9s assesseurs par la maire, chacun dans un bureau diff\u00e9rent, sur le fondement des dispositions du troisi\u00e8me alin\u00e9a de l\u2019article R. 44 du Code \u00e9lectoral, le probl\u00e8me \u00e9tant que ces agents, comme dans les autres communes, sont indemnis\u00e9s par la collectivit\u00e9 des t\u00e2ches qu\u2019il sont amen\u00e9s \u00e0 effectuer pour assurer le bon fonctionnement mat\u00e9riel des bureaux de vote lors des dimanches \u00e9lectoraux.

La solution adopt\u00e9e par le Conseil d\u2019Etat, \u00e0 savoir la neutralisation contentieuse au cas d\u2019esp\u00e8ce de l\u2019application des dispositions de l\u2019alin\u00e9a cinq de l\u2019article R. 44 du Code \u00e9lectoral, r\u00e9v\u00e8le un assouplissement de la jurisprudence administrative en mati\u00e8re de composition des bureaux de vote lorsque l\u2019irr\u00e9gularit\u00e9 de cette composition trouve sa source dans la r\u00e9mun\u00e9ration des assesseurs (nous reviendrons sur le lien entre r\u00e9mun\u00e9ration de l\u2019assesseur et composition du bureau de vote en II, A, infra). En effet, \u00e0 plusieurs reprises, la Haute juridiction administrative a eu l\u2019occasion de juger qu\u2019en pr\u00e9sence d\u2019un faible \u00e9cart de voix, une irr\u00e9gularit\u00e9 dans la composition des bureaux de vote entachait d\u2019insinc\u00e9rit\u00e9 les op\u00e9rations \u00e9lectorales, justifiant leur annulation, sans qu\u2019il soit n\u00e9cessaire d\u2019\u00e9tablir l\u2019existence de manoeuvres ou de fraudes : c\u2019est le cas lorsqu\u2019un bureau de vote n\u2019est pas compos\u00e9 d\u2019un nombre d\u2019assesseurs suffisant (CE, 22 f\u00e9vrier 1980, Elections cantonales de Barr\u00e8me, n\u00b0 18647, au Recueil), lorsqu\u2019un maire a refus\u00e9 d\u2019int\u00e9grer dans un bureau de vote un assesseur r\u00e9guli\u00e8rement d\u00e9sign\u00e9 par une liste candidate (CE, 20 d\u00e9cembre 1985, Elections municipales de Dompnac, n\u00b0 67029, aux Tables), lorsqu\u2019un maire d\u00e9signe, la veille du scrutin, un \u00e9lecteur de la commune en qualit\u00e9 d\u2019assesseur alors qu\u2019un conseiller municipal s\u2019\u00e9tait propos\u00e9 pour remplir cette fonction (CE, 4 avril 1973, Elections municipales de Guewenheim, n\u00b0 84112, aux Tables) , lorsque le pr\u00e9sident du bureau de vote d\u2019une commune a refus\u00e9 de d\u00e9signer comme assesseur, malgr\u00e9 sa demande, un conseiller municipal inscrit le premier dans l\u2019ordre du tableau (CE, 1er d\u00e9cembre 1965, Elections cantonales de Lama, n\u00b0 63751, au Recueil) ou encore lorsque deux assesseurs par liste sont d\u00e9sign\u00e9s dans le bureau de vote unique d\u2019une commune (CE, 21 juillet 1972, Elections municipales de Thuret, n\u00b0 83721, au Recueil). Contrairement \u00e0 ce qui pourrait se d\u00e9duire des d\u00e9cisions susmentionn\u00e9es, il est jug\u00e9 par le Conseil d\u2019Etat, s\u2019agissant des op\u00e9rations \u00e9lectorales pour l\u2019\u00e9lection des conseillers d\u00e9partementaux du canton d\u2019Avignon – 3, que la r\u00e9mun\u00e9ration de l\u2019assesseur n\u2019a pas automatiquement pour effet d\u2019alt\u00e9rer la sinc\u00e9rit\u00e9 du scrutin en pr\u00e9sence d\u2019un faible \u00e9cart de voix.

La neutralisation peut opportun\u00e9ment s\u2019expliquer par la volont\u00e9 du Conseil d\u2019Etat de s\u00e9curiser les op\u00e9rations \u00e9lectorales contre un risque contentieux qui pourrait rapidement cro\u00eetre, le contentieux \u00e9lectoral \u00e9tant un contentieux de masse, largement ouvert \u00e0 la saisine du juge (tout \u00e9lecteur de la circonscription et, a fortiori, tout candidat peut former une protestation \u00e9lectorale).
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Si l\u2019assouplissement de la jurisprudence administrative permet de limiter le risque contentieux, la neutralisation contentieuse op\u00e9r\u00e9e par le Conseil d\u2019Etat est fondamentalement encourag\u00e9e par une accentuation des difficult\u00e9s pratiques rencontr\u00e9es lors de la constitution des bureaux de vote (B).
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B) La neutralisation contentieuse encourag\u00e9e par une accentuation des difficult\u00e9s pratiques rencontr\u00e9es lors de la constitution des bureaux de vote
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La neutralisation contentieuse des dispositions du dernier alin\u00e9a de l\u2019article R. 44 du Code \u00e9lectoral qui s\u2019op\u00e8re dans la d\u00e9cision du Conseil d\u2019Etat du 2 d\u00e9cembre 2022 est surtout encourag\u00e9e par le constat suivant : il appara\u00eet avec le temps de plus en plus difficile de trouver des assesseurs pour composer les bureaux de vote lors des \u00e9lections politiques.

Ces difficult\u00e9s ont certainement beaucoup jou\u00e9 dans l\u2019invocation par la Haute juridiction administrative, au point 9 de sa d\u00e9cision, du paratonnerre de la sinc\u00e9rit\u00e9 du scrutin pour \u00e9carter le grief tir\u00e9 de la m\u00e9connaissance des dispositions relatives \u00e0 l\u2019interdiction de la r\u00e9mun\u00e9ration des assesseurs, et prot\u00e9ger ainsi l\u2019\u00e9lection cantonale d\u2019un fort risque d\u2019annulation. Rappelons que chaque bureau de vote doit \u00eatre compos\u00e9 d\u2019un pr\u00e9sident, d\u2019un secr\u00e9taire et d\u2019au moins deux assesseurs (Art. R. 42 du Code \u00e9lectoral). Ce sont les candidats en lice qui d\u00e9signent, dans chaque bureau, un assesseur parmi les \u00e9lecteurs du d\u00e9partement (Article R. 44 du Code \u00e9lectoral). Toutefois, il arrive que les
candidats ne d\u00e9signent pas ou d\u00e9signent en nombre insuffisant ces assesseurs. C\u2019est pourquoi le pouvoir r\u00e8glementaire a pr\u00e9vu que \u00ab des assesseurs suppl\u00e9mentaires peuvent \u00eatre d\u00e9sign\u00e9s par le maire parmi les conseillers municipaux dans l\u2019ordre du tableau puis, le cas \u00e9ch\u00e9ant, parmi les \u00e9lecteurs de la commune \u00bb. Dans le pire des cas, lorsque, le jour du scrutin, le nombre d\u2019assesseurs est inf\u00e9rieur \u00e0 deux, les assesseurs manquants sont pris parmi les \u00e9lecteurs pr\u00e9sents sachant lire et \u00e9crire le fran\u00e7ais. Les bureaux de vote ne sont en effet pas cens\u00e9s pouvoir ouvrir r\u00e9guli\u00e8rement s\u2019ils sont incomplets Sur les cons\u00e9quences que peut avoir (ou pas) sur l\u2019\u00e9lection l\u2019ouverture retard\u00e9e d\u2019un bureau de vote du fait de l\u2019insuffisance du nombre de ses membres \u00e0 l\u2019ouverture du scrutin, v. r\u00e9cemment CE, 15 novembre 2022, Election d\u00e9partementale de Marseille – 6, n\u00b0461959, aux Tables). <\/p>\n\n\n\n

Or, du fait de la crise d\u00e9mocratique actuelle, et en particulier de l\u2019augmentation de l\u2019abstention \u00e9lectorale et de la chute d\u2019attractivit\u00e9 des partis politiques, qui ont toujours constitu\u00e9 un vivier d\u2019assesseurs pour leurs candidats, les maires doivent fr\u00e9quemment d\u00e9signer des assesseurs suppl\u00e9mentaires dans les bureaux de vote. Dans les grandes villes comme Avignon, les conseillers municipaux ne suffisent pas au regard du sectionnement \u00e9lectoral op\u00e9r\u00e9 par le pr\u00e9fet. Les maires peuvent donc \u00eatre contraints de d\u00e9signer des assesseurs parmi les \u00e9lecteurs de la commune, en premier lieu parmi le personnel communal.

Le Conseil d\u2019Etat avait d\u00e9j\u00e0 fort logiquement admis que le maire puisse d\u00e9signer ces agents comme assesseurs d\u2019un bureau de vote d\u00e8s lors que les listes en pr\u00e9sence n\u2019ont pas d\u00e9sign\u00e9 d\u2019assesseurs en nombre suffisant et que les agents d\u00e9sign\u00e9s ont bien la qualit\u00e9 d\u2019\u00e9lecteur dans la commune (CE, 15 juin 2016, Elections r\u00e9gionales de Nord-Pas-de-Calais-Picardie, n\u00b0 395259). Cette d\u00e9cision du 15 juin 2016 illustre bien comment la d\u00e9signation d\u2019assesseurs par le maire est con\u00e7ue comme un dispositif essentiellement subsidiaire qui lui est ouvert lorsqu\u2019un bureau de vote risque d\u2019\u00eatre incomplet \u00e0 l\u2019ouverture du scrutin (V. a contrario, CE, 29 septembre 2021, Elections municipales du Tampon, n\u00b0451853). S\u2019agissant de la r\u00e9mun\u00e9ration des agents municipaux assesseurs, le Conseil constitutionnel, qui a d\u00e9j\u00e0 pu mettre en \u00e9vidence, notamment dans ses observations du 21 f\u00e9vrier 2019 sur les \u00e9lections l\u00e9gislatives de 2017, les difficult\u00e9s des communes dans la d\u00e9signation des assesseurs, est all\u00e9 plus loin, en admettant que des bureaux de vote peuvent \u00eatre r\u00e9guli\u00e8rement compos\u00e9s d\u2019agents municipaux d\u00e9sign\u00e9s assesseurs et r\u00e9mun\u00e9r\u00e9s \u00e0 cette fin d\u00e8s lors que le comportement des agents n\u2019a fait l\u2019objet d\u2019aucune observation au proc\u00e8s-verbal visant \u00e0 remettre en cause leur neutralit\u00e9 et que leur pr\u00e9sence en qualit\u00e9 d\u2019assesseur n\u2019a pas, dans les circonstances de l\u2019esp\u00e8ce, alt\u00e9r\u00e9 la sinc\u00e9rit\u00e9 du scrutin (Cons. const., AN, 7 d\u00e9cembre 2012, Val d\u2019Oise (6\u00e8me circ.)). Toutefois, cette d\u00e9cision a \u00e9t\u00e9 rendue avant l\u2019int\u00e9gration au Code \u00e9lectoral par le d\u00e9cret du 18 octobre 2013 pr\u00e9cit\u00e9 de l\u2019interdiction de la r\u00e9mun\u00e9ration des assesseurs, de sorte que sa motivation aurait \u00e9t\u00e9 sensiblement diff\u00e9rente si elle avait \u00e9t\u00e9 rendue sous l\u2019empire des dispositions actuelles de l\u2019article R. 44 du Code.

Il n\u2019en reste pas moins que ce courant jurisprudentiel aurait tout \u00e0 fait pu inciter le Conseil d\u2019Etat, m\u00eame si la solution aurait \u00e9t\u00e9 s\u00e9v\u00e8re, \u00e0 rejeter, dans les circonstances de l\u2019esp\u00e8ce, le grief tir\u00e9 de la violation des dispositions du Code \u00e9lectoral relatives \u00e0 l\u2019interdiction de la r\u00e9mun\u00e9ration des assesseurs comme inop\u00e9rant. En effet, d\u00e8s lors qu\u2019a \u00e9t\u00e9 fait le choix (qui n\u2019est pas exempt de critiques) de dissocier la r\u00e9mun\u00e9ration des assesseurs de la r\u00e9gularit\u00e9 de la composition des bureaux de vote, la circonstance que des agents soient r\u00e9mun\u00e9r\u00e9s pour assurer le bon fonctionnement mat\u00e9riel du bureau de vote peut \u00eatre regard\u00e9e comme en elle-m\u00eame d\u00e9pourvue de toute incidence sur la sinc\u00e9rit\u00e9 du scrutin. En revanche, lorsqu’il est soutenu que cette r\u00e9mun\u00e9ration s’associe avec un manquement au devoir de neutralit\u00e9 des membres du bureau de vote (Cons. const., AN, 7 d\u00e9cembre 2012, pr\u00e9c.) il est l\u00e9gitime que le juge \u00e9lectoral proc\u00e8de \u00e0 un examen au fond du comportement de 11 l’agent et de l\u2019incidence de sa r\u00e9mun\u00e9ration sur la sinc\u00e9rit\u00e9 des op\u00e9rations \u00e9lectorales.

En fin de compte, la solution du Conseil d\u2019Etat de ne tirer, en principe, aucune cons\u00e9quence syst\u00e9matique de la r\u00e9mun\u00e9ration des agents municipaux d\u00e9sign\u00e9s assesseurs est justifi\u00e9e par une volont\u00e9 de ne pas complexifier l\u2019organisation mat\u00e9rielle des \u00e9lections par les communes, m\u00eame si elle d\u00e9tone avec la jurisprudence classique sanctionnant s\u00e9v\u00e8rement les irr\u00e9gularit\u00e9s affectant la composition des bureaux de vote. Cette solution et sa motivation n\u2019en sont pas moins critiquables, le juge \u00e9lectoral op\u00e9rant une d\u00e9licate correction, command\u00e9e par le principe de sinc\u00e9rit\u00e9 du scrutin, d\u2019une interdiction de valeur r\u00e8glementaire (II).
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II) La d\u00e9licate correction par le juge \u00e9lectoral d’une interdiction de valeur r\u00e8glementaire, command\u00e9e par le principe de sinc\u00e9rit\u00e9 du scrutin<\/h1>\n\n\n\n


Le Conseil d\u2019Etat \u00e9tait, de fa\u00e7on complexe, conduit \u00e0 effectuer un choix qui peut, en clair, se r\u00e9sumer ainsi : respecter la volont\u00e9 du pouvoir r\u00e9glementaire au risque de cr\u00e9er le probl\u00e8me de complexifier, \u00e0 l\u2019avenir, l\u2019organisation des \u00e9lections ou la faire s\u2019effacer au profit de la sinc\u00e9rit\u00e9 du scrutin. Loin de choisir parfaitement entre l\u2019une ou l\u2019autre de ces options, le juge \u00e9lectoral va corriger, de fa\u00e7on d\u00e9licate, l\u2019interdiction de r\u00e9mun\u00e9ration en limitant son application en contentieux \u00e9lectoral. Mais, l\u2019application de la neutralisation contentieuse, d\u2019ailleurs discutable, se fait ici selon des crit\u00e8res peu lisibles propres \u00e0 ce contentieux (A), n\u00e9cessitant que le pouvoir r\u00e9glementaire intervienne pour pr\u00e9ciser davantage l\u2019encadrement des r\u00e8gles de d\u00e9signation des assesseurs (B).<\/p>\n\n\n\n


A) L’application discutable de la neutralisation contentieuse selon des crit\u00e8res peu lisibles propres au contentieux \u00e9lectoral<\/h1>\n\n\n\n


Sous son parfum de d\u00e9cision opportune et n\u00e9cessaire \u00e0 la pr\u00e9servation de la s\u00e9curit\u00e9 juridique des \u00e9lections, la d\u00e9cision Election d\u00e9partementale du Vaucluse dans le canton d\u2019Avignon – 3 du 2 d\u00e9cembre 2022 laisse subsister quelques zones d\u2019ombre quant \u00e0 l\u2019application de la neutralisation contentieuse du cinqui\u00e8me alin\u00e9a de l\u2019article R. 44 du Code \u00e9lectoral, du fait d\u2019une motivation qui peut l\u00e9gitimement \u00eatre qualifi\u00e9e d\u2019impr\u00e9cise.
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A titre liminaire, si la neutralisation contentieuse des dispositions du Code \u00e9lectoral relatives \u00e0 l\u2019interdiction de la r\u00e9mun\u00e9ration des assesseurs se justifie d\u00e8s lors que le choix est effectu\u00e9 de dissocier la probl\u00e9matique de cette r\u00e9mun\u00e9ration de celle de la composition des bureaux de vote, cette dissociation ne va pas de soi et n\u2019est pas infaillible juridiquement. Au point 9 de sa d\u00e9cision, la Haute juridiction administrative adopte la solution pr\u00e9conis\u00e9e par sa rapporteure publique quant aux cons\u00e9quences \u00e0 tirer de la r\u00e9mun\u00e9ration des quatre agents de la commune d\u2019Avignon qui ont \u00e9t\u00e9 d\u00e9sign\u00e9s assesseurs par la maire, mais dans le cadre d\u2019une motivation qui, de mani\u00e8re regrettable, ne questionne \u00e0 aucun moment, ni en l\u2019\u00e9tablissant formellement ni en le r\u00e9futant, le lien qui pourrait \u00eatre \u00e9tabli entre cette r\u00e9mun\u00e9ration et la r\u00e9gularit\u00e9 de la composition des quatre bureaux de vote. <\/p>\n\n\n\n

Il faut se tourner vers les conclusions de Madame C\u00e9cile Raquin pour en apprendre davantage : elle indique, en s\u2019appuyant sur une d\u00e9cision du Conseil d\u2019Etat du 28 avril 1976 CE (28 avril 1976, Elections cantonales de Cannes-Ouest, n\u00b0 93867, aux Tables), que la question de la r\u00e9mun\u00e9ration des assesseurs est \u00e0 dissocier de la probl\u00e9matique de la r\u00e9gularit\u00e9 de la composition des bureaux de vote car un assesseur peut \u00eatre \u00ab r\u00e9guli\u00e8rement pr\u00e9sent [\u2026] mais irr\u00e9guli\u00e8rement r\u00e9mun\u00e9r\u00e9 \u00bb (p. 4). En 1976, le Conseil d\u2019Etat a jug\u00e9 que ne constituait pas une irr\u00e9gularit\u00e9 justifiant l\u2019annulation du scrutin l\u2019absence momentan\u00e9e d\u2019assesseurs dans un bureau de vote, laissant la surveillance des op\u00e9rations \u00e9lectorales au seul pr\u00e9sident du bureau, d\u00e8s lors qu\u2019il n\u2019est pas \u00e9tabli que cette absence ait eu pour objet et pour effet de favoriser une fraude\u00a0\u00bb. Mais cette d\u00e9cision n\u2019a que tr\u00e8s peu \u00e0 voir avec l\u2019esp\u00e8ce qui nous occupe : dans un cas, c’est le d\u00e9roulement des op\u00e9rations de vote qui est alors irr\u00e9gulier, alors que dans l\u2019autre cas, et en l\u2019esp\u00e8ce, les dispositions relatives \u00e0 l\u2019interdiction de la r\u00e9mun\u00e9ration des assesseurs – figurant dans un article consacr\u00e9 aux r\u00e8gles de d\u00e9signation des assesseurs – impliquent, sauf \u00e0 les priver de toute port\u00e9e utile, que ne peuvent pas, dans tous les cas, \u00eatre d\u00e9sign\u00e9es assesseurs des personnes, fussent-elles agents municipaux, si elles sont r\u00e9mun\u00e9r\u00e9es dans le cadre de l\u2019organisation des op\u00e9rations \u00e9lectorales. Cette interpr\u00e9tation du texte se trouve confort\u00e9e par la circonstance que, dans sa d\u00e9cision, le juge \u00e9lectoral met sur le m\u00eame plan la r\u00e9mun\u00e9ration de l\u2019agent municipal assesseur et l\u2019une des conditions de sa d\u00e9signation par le maire, \u00e0 savoir \u00eatre \u00e9lecteur dans la commune (V. art. R. 44 al. 3 du Code \u00e9lectoral). Juridiquement, les dispositions des cinq alin\u00e9as de l\u2019article R. 44 du Code \u00e9lectoral devraient donc plut\u00f4t se lire ensemble et de mani\u00e8re combin\u00e9e.

Par ailleurs, il semble ardu de d\u00e9terminer si le Conseil d\u2019Etat op\u00e8re une distinction selon la qualit\u00e9 au titre de laquelle un agent municipal d\u00e9sign\u00e9 assesseur est r\u00e9mun\u00e9r\u00e9 par la commune. Est ainsi \u00e9voqu\u00e9e une r\u00e9mun\u00e9ration pour \u00ab assurer [en l\u2019esp\u00e8ce, ndlr] le bon fonctionnement mat\u00e9riel des bureaux de vote \u00bb : est-ce une formulation englobante ou d\u00e9signe-t-on seulement les \u00ab t\u00e2ches techniques \u00bb (p. 3 des conclusions, dans lesquelles la rapporteure publique semble pencher pour diff\u00e9rencier l\u2019application de la neutralisation
contentieuse selon la qualit\u00e9 au titre de laquelle l\u2019agent municipal est r\u00e9mun\u00e9r\u00e9) traditionnellement assur\u00e9es par les agents municipaux mobilis\u00e9s lors des \u00e9lections ? Il n\u2019y a pas de certitude et seule la jurisprudence post\u00e9rieure pourra le pr\u00e9ciser mais il serait judicieux que le pouvoir r\u00e9glementaire intervienne (voir infra, II, B).

Il faut enfin relever que la principale limite pos\u00e9e par le Conseil d\u2019Etat (point 9) \u00e0 la r\u00e9mun\u00e9ration des agents municipaux d\u00e9sign\u00e9s assesseurs par le maire rel\u00e8ve de la casuistique, ce qui n\u2019est pas \u00e9tonnant eu \u00e9gard \u00e0 la nature du contentieux \u00e9lectoral mais d\u00e9gage l\u2019impression que la Haute juridiction administrative souhaite donner une grande marge de manoeuvre au juge \u00e9lectoral pour faire respecter, ou non, les dispositions du dernier alin\u00e9a de l\u2019article R. 44 du Code \u00e9lectoral. Ainsi, ce qui est d\u00e9terminant est l\u2019alt\u00e9ration de la sinc\u00e9rit\u00e9 du scrutin par la pr\u00e9sence de l\u2019agent en qualit\u00e9 d\u2019assesseur : est ici parfaitement illustr\u00e9e la distinction entre contentieux de la l\u00e9galit\u00e9 et contentieux \u00e9lectoral. Si la notion de \u00ab sinc\u00e9rit\u00e9 du scrutin \u00bb, qui a \u00e9t\u00e9 consacr\u00e9e en contentieux \u00e9lectoral par le Conseil constitutionnel (Cons. const., AN, 6 janvier 1959, Seine (46\u00e8me circ.)) et que ce dernier rattache \u00e0 l\u2019article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958 (V. Cons. const., DC, 20 d\u00e9cembre 2018, Loi relative \u00e0 la lutte contre la manipulation de l\u2019information), a l\u2019avantage d\u2019\u00eatre englobante, elle ne permet pas toujours aux maires de saisir ce qui est 1pr\u00e9cis\u00e9ment sanctionn\u00e9 par le juge \u00e9lectoral. Il est toutefois possible de le deviner : manquement au devoir de neutralit\u00e9 intrins\u00e8que \u00e0 la qualit\u00e9 de membre de bureau de vote, l\u2019exercice de manoeuvres, notamment frauduleuses, par l\u2019agent municipal ou la perturbation par celui-ci du bon d\u00e9roulement des op\u00e9rations \u00e9lectorales. Pour les d\u00e9tails, il sera n\u00e9cessaire de se r\u00e9f\u00e9rer \u00e0 la jurisprudence administrative post\u00e9rieure.

Dans tous les cas, la sinc\u00e9rit\u00e9 du scrutin est, encore une fois, \u00e9rig\u00e9e par le juge \u00e9lectoral comme le crit\u00e8re central conditionnant la mise en oeuvre de la norme en contentieux \u00e9lectoral : en mati\u00e8re de r\u00e9mun\u00e9ration des assesseurs, comme ailleurs (propagande \u00e9lectorale, fermeture de l\u2019urne \u00e9lectorale, notamment), le Code \u00e9lectoral n’\u00e9puise pas la sinc\u00e9rit\u00e9 du scrutin.

Si le juge \u00e9lectoral a pr\u00e9f\u00e9r\u00e9 neutraliser au contentieux les dispositions r\u00e8glementaires relatives \u00e0 l\u2019interdiction de la r\u00e9mun\u00e9ration des assesseurs, une annulation des op\u00e9rations \u00e9lectorales du canton d\u2019Avignon – 3 pour m\u00e9connaissance de ces dispositions aurait davantage pouss\u00e9 le pouvoir r\u00e8glementaire \u00e0 pr\u00e9ciser davantage l\u2019encadrement des r\u00e8gles de d\u00e9signation des assesseurs, ce qui appara\u00eet souhaitable aujourd\u2019hui (B).<\/p>\n\n\n\n


B) La n\u00e9cessit\u00e9 pour le pouvoir r\u00e9glementaire de pr\u00e9ciser davantage l’encadrement des r\u00e8gles de d\u00e9signation des assesseurs \u00e0 la place du juge \u00e9lectoral

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La d\u00e9cision du 2 d\u00e9cembre 2022 devrait interroger le pouvoir r\u00e9glementaire sur l\u2019opportunit\u00e9 de faire \u00e9voluer les dispositions de l\u2019article R. 44 du Code \u00e9lectoral, en pr\u00e9cisant davantage l\u2019encadrement des r\u00e8gles de d\u00e9signation des assesseurs, plut\u00f4t que de laisser le juge \u00e9lectoral d\u00e9terminer les conditions d\u2019application de ces r\u00e8gles.

L\u2019interdiction figurant au dernier alin\u00e9a de l\u2019article R. 44 du Code \u00e9lectoral gagnerait \u00e0 \u00eatre modifi\u00e9e par le pouvoir r\u00e8glementaire dans le sens d\u2019une limitation de son champ d\u2019application de fa\u00e7on \u00e0 autoriser explicitement les maires \u00e0 d\u00e9signer assesseurs, si n\u00e9cessaire, les agents municipaux r\u00e9mun\u00e9r\u00e9s par la commune au titre des seules missions effectu\u00e9es en qualit\u00e9 d\u2019agent communal lors du scrutin en dehors de la p\u00e9riode de pr\u00e9sence parmi les membres du bureau de vote. Il appara\u00eet en effet n\u00e9cessaire, en codifiant partiellement la d\u00e9cision Election d\u00e9partementale du Vaucluse dans le canton d\u2019Avignon – 3, de faire davantage correspondre le texte de l\u2019interdiction avec l\u2019objectif initial de celui-ci, \u00e0 savoir assurer la neutralit\u00e9 des membres du bureau de vote, l\u2019interdiction de r\u00e9mun\u00e9ration des assesseurs visant surtout ceux de ces derniers d\u00e9sign\u00e9s par les candidats. Dans le m\u00eame temps, pour renforcer la port\u00e9e de cette interdiction, sans rigidifier le d\u00e9roulement des op\u00e9rations \u00e9lectorales, il pourrait \u00eatre utile de pr\u00e9ciser que la r\u00e9mun\u00e9ration d\u2019un assesseur entache d\u2019irr\u00e9gularit\u00e9 la composition du bureau de vote dans lequel il a \u00e9t\u00e9 d\u00e9sign\u00e9, afin de provoquer, le cas \u00e9ch\u00e9ant, l\u2019application par le juge de l\u2019\u00e9lection, saisi d\u2019un tel grief, de la jurisprudence Elections municipales de Dompnac (CE, 20 d\u00e9cembre 1985, n\u00b067029, pr\u00e9c). Cela permettrait d\u2019\u00e9viter une trop grande distorsion entre le texte et la pratique contentieuse du texte pour mieux faire respecter la norme \u00e9lectorale et moins soumettre son application \u00e0 l\u2019examen au cas par cas de la sinc\u00e9rit\u00e9 du scrutin.

Cette modification du texte pourrait \u00e9galement \u00eatre l\u2019occasion de r\u00e9fl\u00e9chir \u00e0 la cons\u00e9cration partielle de la solution d\u00e9gag\u00e9e dans la d\u00e9cision Elections r\u00e9gionales de Nord-Pas-de-Calais-Picardie (CE, 15 juin 2016, n\u00b0395259, pr\u00e9c.) en pr\u00e9cisant l\u2019alin\u00e9a 3 de l\u2019article R. 44 du Code \u00e9lectoral que la d\u00e9signation par le maire d\u2019assesseurs suppl\u00e9mentaires dans un bureau de vote ne peut intervenir que dans le cas o\u00f9, \u00e0 l\u2019expiration du d\u00e9lai fix\u00e9 par le premier alin\u00e9a de l\u2019article R. 46, les candidats en lice n\u2019en ont pas d\u00e9sign\u00e9s en nombre suffisant ou n\u2019ont pas d\u00e9sign\u00e9 d\u2019assesseurs suppl\u00e9ants. L\u2019objectif est d\u2019\u00e9viter que le maire, en proc\u00e9dant \u00e0 des d\u00e9signations d\u2019assesseurs en nombre excessif, ne fasse \u00e9chapper en partie le contr\u00f4le des op\u00e9rations \u00e9lectorales aux repr\u00e9sentants des diff\u00e9rents candidats dans un ou plusieurs bureaux (pouvoir de d\u00e9cision sur les difficult\u00e9s survenant dans le bureau au cours du scrutin par exemple), la composition des bureaux de vote \u00e9tant surtout pens\u00e9e pour
garantir un certain pluralisme politique (V. Romain Rambaud, Droit des \u00e9lections et des r\u00e9f\u00e9rendums politiques, LGDJ, collection Pr\u00e9cis Domat, 2019. Cela \u00e9tant, \u00e0 moins d\u2019exposer les \u00e9lections \u00e0 un fort risque contentieux, la m\u00e9connaissance de cette r\u00e8gle instituant cet ordre de d\u00e9signation ne devrait aboutir \u00e0 la constatation de l\u2019irr\u00e9gularit\u00e9 de la composition du bureau de vote que dans le cas o\u00f9 les assesseurs ainsi d\u00e9sign\u00e9s par le maire auraient manqu\u00e9 \u00e0 leur devoir de neutralit\u00e9 (CE, 29 septembre 2021, Elections municipales du Tampon, n\u00b0451853, pr\u00e9c. 18).<\/p>\n\n\n\n

Maxence Sobral<\/h1>\n\n\n\n
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Le blog du droit \u00e9lectoral est tr\u00e8s heureux d’accueillir le premier article de Maxence Sobral ! La valeur n’attendant pas le nombre des ann\u00e9es, Maxence Sobral est dipl\u00f4m\u00e9 du Master 1 de droit public g\u00e9n\u00e9ral de l\u2019Universit\u00e9 Paris 1 Panth\u00e9on-Sorbonne et est l\u2019actuel premier vice-pr\u00e9sident de l\u2019association du Master de droit public g\u00e9n\u00e9ral (AMDPG). Pr\u00e9parationnaire … Continuer la lecture de « Un agent municipal d\u00e9sign\u00e9 assesseur d\u2019un bureau de vote par le maire lors d\u2019un scrutin politique peut-il \u00eatre r\u00e9mun\u00e9r\u00e9 par la commune ? Quand le juge \u00e9lectoral du Conseil d\u2019Etat joue avec l\u2019angle mort de l\u2019article R. 44 al. 5 du Code \u00e9lectoral\u2026 [par un nouvel auteur, Maxence Sobral !] »<\/span><\/a><\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[9],"tags":[105,106,160],"class_list":["post-18389","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-droit-des-elections","tag-assesseurs","tag-assesseurs-remuneres","tag-bureaux-de-vote"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/blogdudroitelectoral.fr\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/18389","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/blogdudroitelectoral.fr\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/blogdudroitelectoral.fr\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/blogdudroitelectoral.fr\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/blogdudroitelectoral.fr\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=18389"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/blogdudroitelectoral.fr\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/18389\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/blogdudroitelectoral.fr\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=18389"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/blogdudroitelectoral.fr\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=18389"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/blogdudroitelectoral.fr\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=18389"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}