{"id":1567,"date":"2015-08-28T09:13:30","date_gmt":"2015-08-28T07:13:30","guid":{"rendered":"http:\/\/droitelectoral.blog.lemonde.fr\/?p=1567"},"modified":"2015-08-28T09:13:30","modified_gmt":"2015-08-28T07:13:30","slug":"28082015-conference-de-consensus-des-pas-sans-nous-3-faut-il-institutionnaliser-le-droit-dinterpellation-citoyenne-lexperience-de-lechec-de-linterpellation-nationale","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/blogdudroitelectoral.fr\/?p=1567","title":{"rendered":"28\/08\/2015 : Conf\u00e9rence de consensus des \u00ab\u00a0Pas sans nous\u00a0\u00bb (3) : Faut-il institutionnaliser le droit d’interpellation citoyenne ? L’exp\u00e9rience de l’\u00e9chec du droit de p\u00e9tition national [R.Rambaud]"},"content":{"rendered":"

\"t\u00e9l\u00e9chargement\"<\/a>Les articles pr\u00e9c\u00e9dents \u00e9taient consacr\u00e9s au contexte l\u00e9gislatif, politique<\/a> et conceptuel<\/a> de l’organisation de la conf\u00e9rence de consensus de la coordination des \u00ab\u00a0Pas sans nous\u00a0\u00bb <\/em>des 4 et 5 septembre prochain. Les articles qui suivent seront consacr\u00e9s \u00e0 une analyse juridique de la situation. Mais ils ne se contenteront pas d’appr\u00e9cier la l\u00e9galit\u00e9 potentielle de la principale proposition encore en suspens du rapport, la cr\u00e9ation d’un fonds d’interpellation citoyenne g\u00e9r\u00e9 par une AAI. En effet, le droit ne permet pas uniquement\u00a0de d\u00e9gager des solutions en termes de validit\u00e9 juridique, il permet aussi de tirer des enseignements philosophiques et politiques. C’est d’ailleurs l’examen de cette question qui doit \u00eatre trait\u00e9e, avant m\u00eame celle de la simple validit\u00e9, pour comprendre l’ensemble des enjeux pos\u00e9s par les propositions de la coordination \u00ab\u00a0Pas sans nous\u00a0\u00bb.<\/p>\n

Probl\u00e9matique : les sources philosophiques de l’interpellation juridique<\/strong><\/p>\n

Le th\u00e8me de la conf\u00e9rence de consensus est pr\u00e9cis\u00e9ment le suivant : \u00ab\u00a0Faut -il financer la d\u00e9mocratie participative initi\u00e9e par les citoyens\u00a0? Comment\u00a0? Pour quel projet\u00a0? \u00bb<\/em>.\u00a0La premi\u00e8re question est donc celle de savoir s’il faut<\/strong> financer le droit d’interpellation des citoyens selon les modalit\u00e9s pr\u00e9vues par le rapport. Un tel choix\u00a0n\u2019est pas neutre car il impliquerait dans tous les cas (on verra pourquoi) une nouvelle l\u00e9gislation.\u00a0Or de ce point de vue, le droit conduit \u00e0 prendre du recul, voire m\u00eame de la m\u00e9fiance, vis-\u00e0-vis d’une telle proposition. En effet, il\u00a0enseigne que l’institutionnalisation \u00a0du droit d’interpellation peut conduire \u00e0 sa capture par la d\u00e9mocratie repr\u00e9sentative ainsi qu’\u00e0 l’organisation de son inefficacit\u00e9. L’institutionnalisation peut parfois \u00eatre contre-productive.<\/p>\n

\"Constitution-1791\"<\/a>Certes, le droit d’interpellation a \u00e9t\u00e9, par l’interm\u00e9diaire du droit de p\u00e9tition, tr\u00e8s t\u00f4t reconnu par le droit.\u00a0Le premier texte relatif au droit de p\u00e9tition est l’article 62 du d\u00e9cret du 14 d\u00e9cembre 1789 sur la constitution des municipalit\u00e9s en vertu duquel : \u00ab Les citoyens actifs ont le droit de se r\u00e9unir paisiblement et sans armes en assembl\u00e9es particuli\u00e8res pour r\u00e9diger des adresses et des p\u00e9titions soit au corps municipal, soit aux administrateurs des d\u00e9partements et des districts, soit au corps l\u00e9gislatif, soit au Roi sous la condition de donner avis aux officiers municipaux du temps et du lieu de ces assembl\u00e9es et de ne pouvoir d\u00e9puter que dix citoyens pour apporter et pr\u00e9senter ces p\u00e9titions et adresses \u00bb<\/em>. Toutes les constitutions fran\u00e7aises de 1791 au second Empire garantissent ce droit, la Constitution de 1791 pr\u00e9sentant m\u00eame\u00a0le droit de p\u00e9tition comme comme un droit naturel.<\/p>\n

Cependant, si aujourd’hui le droit de p\u00e9tition n’est plus inscrit en tant que tel dans les textes constitutionnels, c’est parce que philosophiquement et juridiquement, dans la soci\u00e9t\u00e9 des droits de l’homme, le droit d’interpellation citoyenne n’a pas \u00eatre institutionnalis\u00e9<\/strong>.\u00a0En effet, le droit d\u2019interpellation est avant tout un droit d\u2019origine lib\u00e9rale attach\u00e9 \u00e0 la libert\u00e9 individuelle, qui se situe au-dessus de l\u2019\u00c9tat\u00a0et dont il faut m\u00eame chercher, par la protection des droits fondamentaux,\u00a0\u00e0 \u00e9viter l’emprise.\u00a0Aussi, selon Jean-Pierre Dionnet, le droit de p\u00e9tition est \u00ab une des manifestations de la libert\u00e9 d\u2019opinion et d\u2019expression \u00bb (Dictionnaire de la culture juridique, PUF, 2007).\u00a0<\/em>Pour cette raison fondamentalement lib\u00e9rale,\u00a0le droit de p\u00e9tition existe \u00ab m\u00eame s\u2019il n\u2019a pas \u00e9t\u00e9 inscrit dans la Constitution \u00bb\u00a0<\/em>(Sonia Dubourg-Lagroff, Le droit de p\u00e9tition en France, RDP 1992).\u00a0Il existe donc par nature un droit d\u2019interpellation priv\u00e9, \u00a0qui est le fruit de la libert\u00e9 d\u2019expression et qui existe en dehors de toute r\u00e9glementation publique.\u00a0<\/strong>Le droit de p\u00e9tition a pour source l’homme et non l’Etat.<\/p>\n

\"t\u00e9l\u00e9chargement<\/a>D\u00e8s lors, l’institutionnalisation du droit de p\u00e9tition ne va pas de soi. Elle\u00a0peut avoir un avantage et un objectif :<\/strong> s’assurer d’un relais effectif de l’interpellation par les institutions publiques par un dispositif juridique, et c’est cela que recherchent ceux qui proposent de consacrer des droits d’interpellation, \u00e0 l’instar de Mme Bacqu\u00e9 et M. Mechmache, qui\u00a0proposent d’inscrire v\u00e9ritablement \u00ab\u00a0un droit d\u2019interpellation citoyenne comme une dimension \u00e0 part enti\u00e8re du fonctionnement d\u00e9mocratique de la R\u00e9publique, et pour cela de d\u00e9gager les moyens humains et financiers favorisant sa mise en \u0153uvre\u00a0\u00bb <\/em>(rapport p. 49).<\/p>\n

Mais institutionnaliser le droit de p\u00e9tition pr\u00e9sente parall\u00e8lement un risque<\/strong> : celui de venir le limiter par des proc\u00e9dures qui l\u00e9gitimeraient le refus des institutions publiques de le prendre en consid\u00e9ration, et amputer ainsi les citoyens d’un de leurs droits fondamentaux. Car l’institutionnalisation suppose n\u00e9cessairement l’intervention l\u00e9gislative de la d\u00e9mocratie repr\u00e9sentative, or celle-ci tend \u00e0 r\u00e9sister contre le d\u00e9veloppement de tels dispositifs. Pour cela, elle b\u00e9n\u00e9ficie de la force d’une fiction, mais d’une fiction coh\u00e9rente et puissante : la l\u00e9gitimit\u00e9 que le suffrage universel octroie seul \u00e0 la repr\u00e9sentation. Or ce que montre le droit, c’est la force avec laquelle, malheureusement, cette hypoth\u00e8se s’affirme : c’est ce que montre \u00e0 la fois l’institutionnalisation de l’interpellation au niveau national, qui sera \u00e9tudi\u00e9e dans le pr\u00e9sent article, et l’institutionnalisation de l’interpellation au niveau local, qui sera \u00e9tudi\u00e9e dans le prochain article.<\/p>\n

L’histoire longue : la d\u00e9su\u00e9tude des p\u00e9titions parlementaires<\/strong><\/p>\n

\"t\u00e9l\u00e9chargement<\/a>La juridicisation des p\u00e9titions a commenc\u00e9 historiquement dans leurs rapports avec les assembl\u00e9es parlementaires et cela a plut\u00f4t conduit \u00e0 ce qu’elles tombent\u00a0en d\u00e9su\u00e9tude. Bien s\u00fbr, il y a de nombreux facteurs\u00a0explicatifs\u00a0:\u00a0le triomphe du suffrage universel, le d\u00e9veloppement du parlementarisme, la constitution de partis, de syndicats et d’autres groupes de pression qui ont bien d’autres moyens d’expression, la libert\u00e9 de la presse, etc. Mais l\u2019organisation juridique de la proc\u00e9dure a particip\u00e9 de cette \u00e9volution.<\/p>\n

Ainsi, la loi du 22 juillet 1879 relative au si\u00e8ge des pouvoirs publics, sous la IIIe\u00a0R\u00e9publique, pr\u00e9voit que l\u2019on ne peut faire de p\u00e9tition que par \u00e9crit aupr\u00e8s des chambres et interdit la provocation \u00e0 un rassemblement sur la vie publique par exemple. Sous la IVe\u00a0R\u00e9publique, l\u2019article 7 de la loi organique du 6 janvier 1950 portant codification des textes relatifs aux pouvoirs publics pr\u00e9voit notamment que seules les assembl\u00e9es parlementaires peuvent recevoir des p\u00e9titions, et punit en tant qu\u2019infraction le fait de vouloir adresser des p\u00e9titions \u00e0 quelqu\u2019un d\u2019autre. Le droit de p\u00e9tition fut donc captur\u00e9 par les assembl\u00e9es parlementaires et cela n\u2019a pas permis son d\u00e9veloppement.<\/strong><\/p>\n

Sous la Ve\u00a0R\u00e9publique, les constituants de 1958 n’ont pas mentionn\u00e9 ce droit dans la Constitution, mais il est reconnu et r\u00e9glement\u00e9 par l\u2019article 4 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembl\u00e9es parlementaires et par les r\u00e8glements de ces derni\u00e8res (articles 147 \u00e0 151 du R\u00e8glement de l’Assembl\u00e9e nationale, articles 87 \u00e0 89 bis du r\u00e8glement du S\u00e9nat). Pour autant, cet encadrement juridique du principe de la p\u00e9tition peut \u00eatre interpr\u00e9t\u00e9 comme ayant \u00e9t\u00e9 finalement contre-productif pour l\u2019expression de la p\u00e9tition. Qu\u2019on en juge\u00a0:<\/p>\n

Tout d\u2019abord, les p\u00e9titions \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e ne peuvent \u00eatre pr\u00e9sent\u00e9es que par \u00e9crit, et il existe encore aujourd\u2019hui dans cette loi une infraction p\u00e9nale pour ceux qui provoqueraient \u00e0 la pr\u00e9sentation d’une p\u00e9tition\u00a0\u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e Nationale lors d\u2019un rassemblement sur la voie publique :\u00a0\u00ab\u00a0Toute infraction aux dispositions des alin\u00e9as qui pr\u00e9c\u00e8dent, toute provocation par des discours prof\u00e9r\u00e9s publiquement ou par des \u00e9crits ou imprim\u00e9s affich\u00e9s ou distribu\u00e9s \u00e0 un rassemblement sur la voie publique ayant pour objet la discussion, la r\u00e9daction ou l’apport \u00e0 l’une des Assembl\u00e9es parlementaires de p\u00e9titions, d\u00e9clarations ou adresses, que la provocation ait \u00e9t\u00e9 ou non suivie d’effet, sera punie de six mois d’emprisonnement et de 7500 euros d’amende\u00a0\u00bb<\/em>. Ceux qui font signer des p\u00e9titions dans la rue commettent-ils donc des infractions p\u00e9nales\u00a0? Bien s\u00fbr cette disposition n’est pas appliqu\u00e9e, mais on voit bien ce que peut produire le droit et l\u2019institutionnalisation.<\/p>\n

\"t\u00e9l\u00e9chargementEnsuite, la juridicisation du traitement de la p\u00e9tition a accouch\u00e9 d\u2019une proc\u00e9dure complexe qui finit par diluer le circuit de la p\u00e9tition et conduire au fait qu\u2019aucune n\u2019est jamais pr\u00e9sent\u00e9e \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e qui en est pourtant\u00a0la destinataire.\u00a0Certes, il y a tr\u00e8s peu de crit\u00e8res de recevabilit\u00e9 (notamment en termes de nationalit\u00e9) mais la proc\u00e9dure est tr\u00e8s lourde. Les p\u00e9titions re\u00e7ues \u00e0 la pr\u00e9sidence sont transmises \u00e0 la commission des lois constitutionnelles, de la l\u00e9gislation et de l’administration g\u00e9n\u00e9rale de la R\u00e9publique, et la commission des lois peut prendre trois types de d\u00e9cisions\u00a0: le classement pur et simple de la p\u00e9tition, le renvoi de celle-ci \u00e0 une autre commission permanente, \u00e0 un ministre ou au m\u00e9diateur de la R\u00e9publique, et enfin la soumission de la p\u00e9tition \u00e0 l’Assembl\u00e9e. Cependant en pratique il y a tr\u00e8s peu (voire aucun) renvoi \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e, <\/a>et aujourd\u2019hui il appara\u00eet que toutes les p\u00e9titions\u00a0sont class\u00e9es. Le syst\u00e8me est le m\u00eame pour le S\u00e9nat, sachant qu\u2019au S\u00e9nat, d\u2019apr\u00e8s son site internet,\u00a0il n\u2019y a plus de p\u00e9tition depuis 2011<\/a>…<\/p>\n

L’exp\u00e9rience r\u00e9cente : l’\u00e9chec de la p\u00e9tition au Conseil \u00e9conomique, social et environnemental<\/strong><\/p>\n

Le droit rappelle aussi qu’il faut se garder de raisonner hors sol, et pour cette raison un juriste peut \u00eatre utile dans une conf\u00e9rence de consensus… Les organisateurs de la conf\u00e9rence voudraient la cr\u00e9ation d’un droit d’interpellation g\u00e9n\u00e9ral. Le probl\u00e8me, au niveau national, est que celui-ci existe d\u00e9j\u00e0.<\/strong> Mais qu’il est aussi un \u00e9chec, en raison sans doute des modalit\u00e9s m\u00eames de son institutionnalisation.<\/p>\n

\"t\u00e9l\u00e9chargement<\/strong>Le droit d’interpellation national a en effet \u00e9t\u00e9 institutionnalis\u00e9 et rattach\u00e9 \u00e0 une institution non choisie au hasard :\u00a0le Conseil \u00e9conomique, social et environnemental (CESE), cette\u00a0\u00ab\u00a0troisi\u00e8me chambre\u00a0\u00bb repr\u00e9sentative de la soci\u00e9t\u00e9 civile. En vertu de l\u2019article 71 de la Constitution, la composition du Conseil \u00e9conomique, social et environnemental, dont le nombre de membres ne peut exc\u00e9der deux cent trente-trois, et ses r\u00e8gles de fonctionnement sont fix\u00e9es par une loi organique. Cette loi organique est celle du 29 d\u00e9cembre 1958, modifi\u00e9e en 1984 et apr\u00e8s la r\u00e9forme de 2008, par une loi organique du 28 juin 2010.<\/p>\n

Les pouvoirs du Conseil n\u2019ont pas boug\u00e9 depuis 1946, c\u2019est-\u00e0-dire qu\u2019il s\u2019agit de pouvoirs consultatifs. Cependant une innovation importante a eu lieu avec la r\u00e9forme du 23 juillet 2008, avec la mise en place au niveau national d\u2019un droit de p\u00e9tition\u00a0\u00e0 l\u2019article 69 de la Constitution<\/strong> : \u00ab\u00a0Le Conseil \u00e9conomique, social et environnemental peut \u00eatre saisi par voie de p\u00e9tition dans les conditions fix\u00e9es par une loi organique. Apr\u00e8s examen de la p\u00e9tition, il fait conna\u00eetre au Gouvernement et au Parlement les suites qu’il propose d’y donner\u00a0\u00bb. <\/em>La loi organique pr\u00e9cise que la p\u00e9tition doit pr\u00e9senter 500.000 signatures<\/strong>, et si elle est recevable, le CESE s\u2019engage seulement \u00e0 se prononcer pour un avis, dans le d\u00e9lai d\u2019un an, sur les questions qu\u2019elle soul\u00e8ve. Le CESE peut ainsi \u00eatre saisi \u00ab\u00a0de toute question \u00e0 caract\u00e8re \u00e9conomique, social ou environnemental<\/em>\u00a0\u00bb, par p\u00e9tition \u00e9crite, r\u00e9dig\u00e9e en fran\u00e7ais et pr\u00e9sent\u00e9e dans les m\u00eames termes par 500\u00a0000 personnes majeures, fran\u00e7aises ou r\u00e9sidents r\u00e9guliers (Ord. n\u00b0\u00a058-1360, 29\u00a0d\u00e9c. 1958<\/em><\/a>, portant loi organique relative au CESE, art.\u00a04-1<\/em>. La p\u00e9tition doit \u00eatre sign\u00e9e et indiquer le nom, le pr\u00e9nom et l’adresse de chaque p\u00e9titionnaire). Le droit de p\u00e9tition conna\u00eet donc plus de b\u00e9n\u00e9ficiaires\u00a0que le seul \u00e9lecteur.<\/strong><\/p>\n

Cependant, le succ\u00e8s n’est pas au rendez-vous et la r\u00e9sistance est \u00a0encore de mise, comme le montre l’onglet \u00ab\u00a0p\u00e9tition citoyenne\u00a0\u00bb <\/a>sur le site du CESE qui d\u00e9crit\u00a0les modalit\u00e9s de d\u00e9p\u00f4t des p\u00e9titions et le suivi de celles-ci.\u00a0En pratique, le nombre de p\u00e9titions est tr\u00e8s faible<\/strong>\u00a0en raison du nombre tr\u00e8s important de signatures \u00e0 r\u00e9colter : le CESE a \u00e9t\u00e9 saisi de seulement trois p\u00e9titions\u00a0:<\/p>\n