{"id":11385,"date":"2020-11-19T09:02:22","date_gmt":"2020-11-19T08:02:22","guid":{"rendered":"https:\/\/blogdudroitelectoral.fr\/?p=11385"},"modified":"2020-11-19T09:02:22","modified_gmt":"2020-11-19T08:02:22","slug":"droit-electoral-et-covid-19-adaptabilite-ou-stabilite-7-lecons-des-standards-internationaux-maria-gudzenko","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/blogdudroitelectoral.fr\/?p=11385","title":{"rendered":"Droit \u00e9lectoral et Covid-19 : adaptabilit\u00e9 ou stabilit\u00e9 ? 7 le\u00e7ons des standards internationaux [Maria Gudzenko]"},"content":{"rendered":"\n

La fiabilit\u00e9 et l\u2019accessibilit\u00e9 des r\u00e8gles du jeu \u00e9lectoral \u00e0 l\u2019ensemble de citoyens font partie de facteurs cl\u00e9s pour garantir la confiance dans le caract\u00e8re libre et \u00e9quitable des \u00e9lections. Le principe de stabilit\u00e9 du droit \u00e9lectoral est alors appel\u00e9 \u00e0 r\u00e9pondre \u00e0 cette pr\u00e9occupation. Ce principe veut que la r\u00e9vision des \u00e9l\u00e9ments fondamentaux de la l\u00e9gislation \u00e9lectorale \u2013 mode de scrutin, composition de l\u2019administration \u00e9lectorale, d\u00e9coupage \u00e9lectoral, r\u00e8gles relatives \u00e0 la pr\u00e9sentation des candidatures \u2013n\u2019intervienne un an ou moins avant l\u2019\u00e9lection. Ainsi, la Cour europ\u00e9enne des droits de l\u2019homme<\/a>, soucieuse d\u2019emp\u00eacher la manipulation du droit \u00e9lectoral peu avant les \u00e9lections afin de favoriser la majorit\u00e9 sortante, rajoute ce principe \u00e0 l\u2019ensemble de garanties d\u00e9coulant du droit \u00e0 des \u00e9lections libres de l\u2019article 3 du Premier protocole additionnel. Ce faisant, elle s\u2019appuie sur les travaux<\/a> de la Commission de Venise sur le principe de stabilit\u00e9 du droit \u00e9lectoral, repris<\/a> d\u2019ailleurs par le Bureau des institutions d\u00e9mocratiques et des droits de l\u2019homme de l\u2019OSCE, organisme phare de l\u2019observation internationale d\u2019\u00e9lections en Europe, t\u00e9moignant ainsi d\u2019un certain consensus autour de cet imp\u00e9ratif.<\/p>\n\n\n\n

Or, la pand\u00e9mie mondiale de Covid-19, ayant affect\u00e9 le d\u00e9roulement des \u00e9lections dans le monde entier, a pouss\u00e9 les gouvernements \u00e0 reporter les \u00e9lections et\/ou pr\u00e9voir les modalit\u00e9s alternatives de vote<\/a>, tels le vote anticip\u00e9, le vote par correspondance, le vote par procuration ou le vote \u00e0 domicile. D\u2019apparence, ces modifications paraissent enfreindre le principe de stabilit\u00e9 du droit \u00e9lectoral dans la mesure o\u00f9 elles sont intervenues, pour la plupart, peu avant les \u00e9lections pr\u00e9vues pour l\u2019ann\u00e9e 2020. Il est de plus vrai que dans les circonstances ordinaires, les am\u00e9nagements de la sorte seraient critiqu\u00e9s<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

Cependant, le nouveau contexte a amen\u00e9 les institutions europ\u00e9ennes cr\u00e9atrices des standards internationaux en mati\u00e8re \u00e9lectorale \u00e0 revisiter le principe de stabilit\u00e9 du droit \u00e9lectoral en l\u2019adaptant aux circonstances exceptionnelles de la pand\u00e9mie. L\u2019id\u00e9e directrice serait de donner aux \u00c9tats des moyens d\u2019action suppl\u00e9mentaires afin que l\u2019organisation des \u00e9lections ne compromette l\u2019obligation positive de protection de vie et de sant\u00e9 des personnes, tout en limitant leur capacit\u00e9 d\u2019instrumentaliser la pand\u00e9mie. La d\u00e9marche choisie \u00e9tait alors de soumettre les modifications exceptionnelles de la l\u00e9gislation \u00e9lectorale \u00e0 plusieurs contre-limites, de mani\u00e8re \u00e0 pallier l\u2019atteinte in\u00e9vitable \u00e0 la stabilit\u00e9 du droit \u00e9lectoral. Tandis que la Commission de Venise propose les principes d\u2019ordre g\u00e9n\u00e9ral<\/a>, le Bureau de Varsovie de l\u2019OSCE en d\u00e9taille les aspects techniques<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

1. <\/h2>\n\n\n\n

Qu\u2019il s\u2019agisse d\u2019une crise humanitaire ou pas, les changements propos\u00e9s ne doivent pas affecter les \u00e9l\u00e9ments essentiels du syst\u00e8me \u00e9lectoral<\/strong> : mode de scrutin, d\u00e9coupage \u00e9lectoral, composition de l\u2019administration \u00e9lectorale.<\/p>\n\n\n\n

2. <\/h2>\n\n\n\n

En revanche, les aspects auxquels on peut toucher sont<\/strong> : la date des \u00e9lections, la dispense d\u2019inscription ou de nomination des candidats (vers la lib\u00e9ralisation de la r\u00e9glementation initiale), les modalit\u00e9s de vote et de d\u00e9pouillement, ou l\u2019obligation de recueillir des signatures de soutien. Ainsi, la proposition de majorer le plafond des d\u00e9penses \u00e9lectorales pour les prochaines \u00e9lections r\u00e9gionales et d\u00e9partementales par le rapport Debr\u00e9 du 13 novembre 2020 est conforme \u00e0 ce standard.<\/p>\n\n\n\n

3. <\/h2>\n\n\n\n

Les \u00c9tats doivent s\u2019adapter au contexte de la pand\u00e9mie<\/strong>. Organiser les \u00e9lections sans adapter les modalit\u00e9s de vote revient \u00e0 poser des risques graves \u00e0 la sant\u00e9 des citoyens ou, \u00e0 d\u00e9faut, \u00e0 d\u00e9courager les groupes de risque d\u2019exercer leur droit de vote. Ainsi, les d\u00e9cisions de report des \u00e9lections sont \u00e0 prendre avec prudence et uniquement lorsque le contexte l\u2019exige \u2013 les am\u00e9nagements sont en principe \u00e0 privil\u00e9gier. Or, si le scrutin s\u2019av\u00e8re difficilement faisable, on ne saurait exiger son maintien \u00ab uniquement parce que la loi n\u2019a pas pr\u00e9vu assez t\u00f4t la possibilit\u00e9 d\u2019un report<\/em><\/a> \u00bb. En tout \u00e9tat de cause, la pand\u00e9mie \u00e9tant impr\u00e9visible, le report des \u00e9lections ne saurait pas \u00eatre la seule et unique mesure, notamment en raison du risque d\u2019une succession des mesures de report.<\/p>\n\n\n\n

En ce qui concerne la diversification des modalit\u00e9s de vote, celle-ci est bienvenue, \u00e0 condition toutefois qu\u2019elle fasse l\u2019objet d\u2019une l\u00e9gislation \u00e9lectorale sp\u00e9ciale et respecte des exigences techniques qui sont de nature \u00e0 minimiser les risques inh\u00e9rents au vote dans un environnement non supervis\u00e9. Le Bureau de Varsovie a notamment pris soin \u00e0 r\u00e9pondre \u00e0 la plupart de critiques possibles du vote par correspondance et du vote anticip\u00e9 en proposant des bonnes pratiques diverses et vari\u00e9es<\/a>. Ces lignes directrices apportent notamment des solutions de nature \u00e0 r\u00e9duire les craintes traditionnellement exprim\u00e9es sur ces proc\u00e9d\u00e9s<\/a>, et quelles que soient les contraintes budg\u00e9taires. En pratique, le BIDDH n\u2019h\u00e9site pas \u00e0 exiger des \u00c9tats, comme ce fut le cas de la Croatie, de pr\u00e9voir non pas une mais plusieurs am\u00e9nagements des modalit\u00e9s de vote<\/strong><\/a>.<\/strong> S\u2019agissant de la France, le seul am\u00e9nagement s\u00e9rieusement contempl\u00e9 par le rapport Debr\u00e9, hormis le report, serait l\u2019\u00e9largissement du vote par procuration, des doutes s\u00e9rieux \u00e9tant exprim\u00e9s en ce qui concerne le vote par correspondance.<\/p>\n\n\n\n

4. <\/h2>\n\n\n\n

La r\u00e9glementation d\u00e9rogatoire doit \u00eatre issue d\u2019une consultation politique compr\u00e9hensive<\/strong>, en prenant en compte les int\u00e9r\u00eats et les opinions de tous les acteurs politiques majeurs. Elle doit aussi tenir compte des recommandations des autorit\u00e9s de sant\u00e9 publique.<\/p>\n\n\n\n

5. <\/h2>\n\n\n\n

L\u2019ensemble de la population doit \u00eatre tenu pleinement inform\u00e9 des changements survenus, par exemple \u00e0 travers d\u2019une campagne de sensibilisation au vote par correspondance ou des informations relatives au vote anticip\u00e9. Ces informations doivent \u00eatre largement diffus\u00e9es et disponibles \u00e0 tout moment. Pour satisfaire cette exigence d\u2019information du public<\/strong>, il faut laisser du temps aux \u00e9lecteurs pour qu\u2019ils prennent note de changements et adaptent leur comportement de la sorte.<\/p>\n\n\n\n

Ces deux conditions semblent \u00eatre remplies par le rapport Debr\u00e9, rendu \u00e0 l\u2019issue d\u2019auditions de plus de soixante repr\u00e9sentants de la classe politique ainsi que de la consultation de la communaut\u00e9 scientifique. L\u2019exigence de la prise en compte continue des \u00e9valuations du Conseil scientifique Covid-19, refl\u00e9t\u00e9e dans le rapport, s\u2019inscrit parfaitement dans l\u2019imp\u00e9ratif n\u00b0 4. De m\u00eame, le rapport plaidant pour l\u2019annonce publique de la date de l\u2019\u00e9lection d\u00e8s le d\u00e9but du mois de d\u00e9cembre 2020 \u00ab pour mettre fin \u00e0 une p\u00e9riode d\u2019incertitude <\/em>\u00bb, l\u2019exigence d\u2019information du public est prise en compte.<\/p>\n\n\n\n

6. <\/h2>\n\n\n\n

Les changements qui interviennent ne doivent pas \u00eatre drastiques<\/strong>. Par exemple, si l\u2019\u00c9tat pratiquait le vote par correspondance avant la survenance de la pand\u00e9mie, il lui serait plus ais\u00e9 de le g\u00e9n\u00e9raliser : en t\u00e9moigne l\u2019exp\u00e9rience de la Bavi\u00e8re pour le second tour des \u00e9lections locales qui ont eu lieu le 29 mars 2020. En revanche, si cette pratique \u00e9tait marginale voire inconnue, la qualit\u00e9 de l\u2019organisation de l\u2019\u00e9lection peut \u00eatre compromise. L\u2019administration \u00e9lectorale et les \u00e9lecteurs n\u2019auront pas le temps de se pr\u00e9parer \u00e0 des changements radicaux dans les modalit\u00e9s du scrutin. Par exemple, le vote par correspondance peut \u00eatre mis en place comme une option \u00e0 la disposition des \u00e9lecteurs, \u00e0 condition que les bureaux de vote restent ouverts et disponibles<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

7. <\/h2>\n\n\n\n

Lorsque la situation critique exige des am\u00e9nagements, ceux-ci peuvent valablement \u00eatre faits mais uniquement dans la mesure o\u00f9 ils se bornent \u00e0 r\u00e9pondre \u00e0 l\u2019objectif poursuivi<\/strong> de contenir la pand\u00e9mie et uniquement dans la mesure o\u00f9 ces am\u00e9nagements sont proportionn\u00e9s<\/strong> \u00e0 cet objectif<\/strong>. Par exemple, la l\u00e9gislation d\u00e9rogatoire polonaise a \u00e9t\u00e9 critiqu\u00e9e \u00e0 deux reprises<\/a> par l\u2019OSCE pour ce qui concerne le raccourcissement du d\u00e9lai de recours contre les op\u00e9rations \u00e9lectorales \u2013 le lien entre cette modification et la lutte contre la pand\u00e9mie est difficilement perceptible.<\/p>\n\n\n\n

Certains am\u00e9nagements sont plus bienvenus que d\u2019autres : vote par correspondance ou vote par procuration <\/strong>? Il convient enfin de souligner que, m\u00eame si les standards internationaux en mati\u00e8re \u00e9lectorale plaident la diversification des modalit\u00e9s de vote, certaines techniques sont d\u00e9conseill\u00e9es au profit des autres. Ainsi, c\u2019est vers le vote par correspondance que le Bureau de Varsovie invite les \u00c9tats \u00e0 se tourner, eu \u00e9gard notamment au fait qu\u2019il s\u2019agit de la modalit\u00e9 d\u00e9j\u00e0 pratiqu\u00e9e par de nombreux \u00c9tats participants de l\u2019OSCE pour certaines cat\u00e9gories de personnes. C\u2019est gr\u00e2ce aux usages fr\u00e9quents de cette modalit\u00e9 de vote que le BIDDH a pu synth\u00e9tiser des bonnes pratiques qui, aujourd\u2019hui, pourraient profiter \u00e0 l\u2019ensemble d\u2019\u00c9tats d\u00e9mocratiques.<\/p>\n\n\n\n

En revanche, l\u2019OSCE r\u00e9serve un sort totalement oppos\u00e9 au vote par procuration, beaucoup plus probl\u00e9matique, selon le Bureau, pour s\u2019assurer du caract\u00e8re volontaire et sinc\u00e8re de la procuration. Il en est de m\u00eame pour la difficult\u00e9, pour le mandant, de s\u2019assurer que le mandataire respecte son intention de vote. Au vu de ces consid\u00e9rations, le Bureau d\u00e9conseille explicitement<\/a> l\u2019ouverture du vote par procuration \u00e0 l\u2019ensemble d\u2019\u00e9lecteurs : il convient de le r\u00e9server aux personnes vuln\u00e9rables seulement. De m\u00eame, les conditions pour devenir mandataire doivent \u00eatre restreintes : ils doivent notamment relever du m\u00eame bureau de vote que le(s) mandant(s). Enfin, le mandataire ne doit pas recevoir plus de deux procurations afin d\u2019\u00e9viter les pressions organis\u00e9es sur les \u00e9lecteurs. Force est de constater que l\u2019\u00e9largissement du vote par procuration, pr\u00f4n\u00e9 par le rapport Debr\u00e9, para\u00eet probl\u00e9matique au moins au regard de deux bonnes pratiques susmentionn\u00e9es. Quant \u00e0 la participation des officiers de police judiciaire ou de leurs d\u00e9l\u00e9gu\u00e9s dans l\u2019\u00e9tablissement des procurations, les standards internationaux sont muets. Il peut sembler toutefois que le cercle de personnes impliqu\u00e9es dans le vote par procuration serait excessivement large au regard de la bonne pratique internationale qui consiste \u00e0 le restreindre.<\/p>\n\n\n\n

Maria Gudzenko<\/strong><\/p>\n\n\n\n

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