21/12/2015 : Séminaire de droit électoral, exposé n°2 : la régulation des temps de parole politique [Samuel Begot, Jean-Baptiste Caillet, Bastien Ghiraldo]

Avant de prendre des vacances bien méritées, le blog du droit électoral publie ci-dessous le deuxième exposé des étudiants du séminaire de droit électoral du M1 de droit public de l’Université Grenoble-Alpes, consacré à la régulation des temps de parole, par Samuel Begot, Jean-Baptiste Caillet et Bastien Ghiraldo, suivi de quelques mises à jour du professeur… Très bonne lecture et joyeuses fêtes à tous !

 

 

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L’article 1 de la Constitution constitue un départ très théorique à la détermination d’un système de régulation des temps de parole. Énonçant donc le caractère démocratique de la République, cela a conduit a considérer que le pluralisme des opinions et des courants de pensée constituait une composante essentielle d’une démocratie.

De plus l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen servit aussi de base à la justification du caractère nécessaire de pluralité des opinions et des courants de pensée qui au fur et à mesure devint une composante nécessaire de la vie politique.

74185008Ce pluralisme revêt un intérêt particulier dans la question de l’offre politique et dans la possibilité d’offrir aux citoyens électeurs un accès croissant et éclairé sur les différents courants de pensée politiques. Il est évidemment un corollaire de l’évolution de la place des partis politiques en France qui s’institutionnalisèrent de plus en plus et prirent une place importante puisqu’ils constituaient désormais le paysage politique auquel les électeurs se réfèrent désormais.

Ce développement d’une démocratie partisane avec la multiplication des partis politiques a été permise par l’importance du pluralisme des opinions et des courants de pensée puisqu’il a été possible d’avoir une pluralité de partis politiques, autant de partis politiques que d’opinions s’y rattachant.

L’évolution progressive du premier système de régulation des temps de parole

Ortf1C’est donc tout naturellement que,dans le but d’effectuer un accès toujours optimisé aux différents courants, le conseil d’administration de l’office de radio diffusion télévision française prit une directive le 12 novembre 1969 qui constitua ainsi la première étape de la régulation des temps de paroles politiques en instaurant un cadre juridique à cette régulation communément appelé « la règle des trois tiers ».

Ainsi elle procédait d’un découpage assez simple puisque le temps de parole était découpé en 3 parts correspondant chacune selon les termes de la directive aux pouvoirs publics, ceux qui les approuvent et ceux qui les critiquent.

Cette répartition s’attache de manière efficace à la période dans laquelle ce système s’applique puisqu’il était considéré deux mouvements politiques important entre la majorité et l’opposition, la majorité découpée en deux avec le pouvoir en place,les soutiens et acteurs de cette majorité et l’opposition politique. Ce découpage correspondait bien aux principes énoncés dans la constitution de 1958 puisque chaque acteur était situé à la place prévue dans la constitution et l’opposition constituait un courant qu’il était nécessaire de laisser s’exprimer au côté de la majorité.

Le système perdura longtemps, mais la multiplication des partis politiques, l’évolution de la place des institutions introduisent la nécessité d’adapter un système qui devenait désuet malgré lui.

La régulation des temps de parole hors période de campagne électorale

Le temps de parole hors campagne et l’exemple de la spécificité de l’UDF

Il y eut une évolution en 2006 liée à la question des centristes : devait-on les compter encore dans le temps de la majorité alors qu’ils affirmaient leur volonté d’indépendance ?

LOGO-UDFEn réalité, dès la fin de l’année 2003, à la suite du refus du parti centriste de voter la loi de finances, le CSA avait été saisi de cette question par un député UMP. Ce dernier avait demandé à l’instance de régulation de ne plus compter le temps d’intervention dévolu à l’UDF au titre de la majorité parlementaire. Le CSA devait rejeter cette demande, par une lettre du 9 décembre 2003, en énonçant le principe selon lequel « l’appartenance de l’UDF à la majorité parlementaire ne saurait être reconsidérée qu’à l’occasion d’une rupture manifeste avec la politique du gouvernement, comme par exemple le vote d’une motion de censure. »

L’hypothèse visée explicitement – celle du vote d’une motion de censure – devait se réaliser en 2006, lorsque, au milieu du mois de mai, onze députés de l’UDF votèrent la motion déposée par le groupe socialiste. Le CSA réagit immédiatement, par une décision du 13 juin, en intégrant ces onze députés au temps de parole de l’opposition parlementaire.

téléchargementProblème : des députés UDF étaient comptés au sein du groupe majorité, d’autres non. Par ailleurs, des députés étaient comptés au sein de l’opposition, ce qui conduisait à réduire le temps de parole de la vraie opposition PS, décision curieuse du CSA. Pour ceux n’ayant pas voté la motion de censure ou n’étant pas députés, le Conseil prévoyait « qu’elles demeurent présumées appartenir à la majorité parlementaire, sauf déclarations expresses de leur part auprès du CSA, qui les communiquera aux services de radio et de télévision. » François Bayrou se trouvant dans les 11 députés ayant noté la motion de censure, on se retrouvait avec le chef du centre considéré comme opposant alors que certains de ses députés étaient classés comme majorité.

Devant les critiques suscitées par sa décision, en particulier celles du président de l’UDF, le CSA est revenu sur sa position par une nouvelle décision du 20 juin 2006. Celle-ci prévoit de n’imputer le temps de parole des personnalités de l’UDF ni sur celui de la majorité, ni sur celui de l’opposition parlementaire. En effet, explique le Conseil, « dans sa mission de protection du pluralisme, le CSA ne prétend en aucun cas situer une formation politique contre son gré. »

Décompte temps de parolesLa création d’une nouvelle catégorie d’imputation des temps de parole a été officialisée par une décision du 5 septembre 2006. Le temps de parole qui revient aux personnalités de cette catégorie n’est pas quantifié, mais doit être assuré de manière équitable. À côté des trois grandes catégories de répartition – gouvernement, majorité parlementaire, opposition parlementaire – deux catégories supplémentaires se sont donc ajoutées : celle des partis politiques non représentés au Parlement et celle des partis politiques représentés au Parlement, mais qui n’appartiennent ni à la majorité, ni à l’opposition. Les trois grandes catégories ont chacune environ 30% du temps de parole général et les deux dernières se partagent les 10% restants.

Le CSA a eu du mal à considérer les nuances, ses décisions révélant une vision erronée du jeu politique moderne : François Bayrou a entendu autonomiser le centre, et de fait a voulu faire émerger une troisième voie, pour sortir de la vision d’une opposition nette entre la gauche et la droite.

La spécificité du Président de la République :

20iiiiiiiiiiiiii1Le principe de l’exclusion des interventions du Président de la République du décompte des temps de parole politiques remonte à l’origine de la règle des « trois tiers ». Dès 1969, il a été convenu d’exclure les interventions du chef de l’État. Ce principe, adopté quelques mois après le départ du Général de Gaulle, a été transmis de manière ininterrompue jusqu’en 1989, année de la création du CSA. Le Conseil l’a, à son tour, adopté.

En 1984, certes, le sénateur Charles Pasqua intégrait, dans une requête adressée à la Haute Autorité, le temps de parole du chef de l’État dans celui du Gouvernement et de la majorité ; mais la Haute Autorité lui répondait immédiatement que la règle des trois tiers « concerne exclusivement les interventions du Gouvernement, de la majorité et de l’opposition et que les interventions du Président de la République n’ont jamais été comptabilisées dans cette règle. » Il est énoncé explicitement en 1985 par la Haute Autorité de la communication audiovisuelle qui reconnaît son ancienneté sans lui donner de justification précise : « Les interventions du président de la République ne sont pas prises en compte – et ne l’ont jamais été – dans la règle des trois tiers. »

Notion intériorisée donc, base légale inexistante sinon la coutume, marqueur de la spécificité du Président de la République au sein de la Vème République. Le CSA, saisi en 2003 le rappelle, sans plus de justification légale, dans l’arrêt du Conseil d’État du 13 mai 2005, Hoffer : « qu’en raison de la place qui, conformément à la tradition républicaine, est celle du chef de l’État dans l’organisation constitutionnelle des pouvoirs publics, le Président de la République ne s’exprime pas au nom d’un parti ou d’un groupement politique » ; il en déduisait que le CSA avait à bon droit exclu du domaine de ses recommandations les interventions présidentielles. Cette argumentation a été reprise par le CSA qui a justifié à son tour le principe de l’exclusion du temps de parole du Président de la République par la « tradition républicaine »

téléchargement (1)Le Conseil d’État avait avancé, dans l’arrêt Hollande et Mathus CE 2009, un critère de distinction : les interventions du chef de l’État ne peuvent « être regardées comme étrangères, par principe et sans aucune distinction selon leur contenu et leur contexte, au débat politique national et, par conséquent, à l’appréciation de l’équilibre à rechercher entre les courants d’opinion politique ». En évoquant le débat politique national, le Conseil d’État a invité le CSA à distinguer, dans les interventions du Président de la République, ce qui relève des enjeux politiques nationaux et ce qui y est étranger. Toute parole présidentielle n’est pas réductible à la fonction arbitrale de l’article 5 ; mais inversement, toute parole présidentielle n’est pas soluble dans le débat politique national. Si la parole du chef de l’État ne saurait être exclue en toute hypothèse de l’équilibre nécessaire au pluralisme, elle ne saurait non plus être totalement assimilée aux interventions du gouvernement, de la majorité ou de l’opposition parlementaire.

téléchargement (2)Indépendamment des textes législatifs ou constitutionnels, l’appréciation du Conseil d’État a également tenu compte de la place croissante de la parole du Président dans les médias audiovisuels. Alors que les interventions du chef de l’État représentaient en moyenne 7% du temps de parole des personnalités politiques entre 1989 et 2005, elles ont dépassé 20% pendant les quatre trimestres allant de juillet 2007 à juin 2008. Elles sont ensuite redescendues à moins de 15% au second semestre de 2008 / un constat global s’impose : environ 60% des interventions du chef de l’État sont désormais comptées au titre du débat politique national / Attention cela ne concerne que le temps de parole, et non le temps d’antenne !

La régulation des temps de parole en période de campagne électorale

  • Du 1er janvier à la veille de la publication au Journal officiel de la liste des candidats habilités par le Conseil constitutionnel, ceux-ci, qu’ils soient déclarés ou seulement présumés, bénéficient d’une audience accordée selon l’équité ;

  • Pendant la campagne officieuse, du jour de la publication de la liste des candidats jusqu’à la veille de l’ouverture de la campagne officielle, les candidats et leurs soutiens ont droit, d’une part, à un temps de parole égal et, d’autre part, à un temps d’antenne équitable.
  • Pendant la campagne officielle : En vertu du principe d’égalité des temps de parole et des temps d’antenne, tous les « candidats habilités » doivent bénéficier d’une visibilité équivalente (temps de parole + temps d’antenne égaux)

NB : Le temps de parole correspond à la diffusion de toutes les interventions d’un candidat ou de ses soutiens. Le temps d’antenne recouvre, d’une part, le temps de parole et, d’autre part, l’ensemble des éléments éditoriaux consacrés à un candidat ou à ses soutiens.

téléchargementLa période de campagne officieuse, avec une régulation basée sur l’équité, implique des transmissions de relevés de temps de parole par les médias beaucoup plus fréquents. Et à l’issue de cette période, les différents médias doivent arriver à des pourcentages de médiatisation qui correspondent aux pourcentages fixés par le CSA suivant un faisceau d’indices. Le CSA adresse à des recommandations aux médias à chaque vérification, pour arriver à un équilibrage des pourcentages à l’issue de la période. À savoir que les relevés sont publiés par le CSA.

Ce contrôle renforcé du CSA est alors appréciable et efficace pour équilibrer les temps de parole. Toutefois, une critique peut être émise par rapport aux critères quantitatifs retenus pour fixer le temps de parole équitable pour chaque parti . En effet, celui-ci est notamment basé sur les sondages d’intentions de vote.

téléchargement (3)Or, bien que cela constitue une proximité avec la société civile, ce critère peut avoir pour effet d’accentuer l’effet des sondages puisque le temps de parole est déterminé en partie par leurs résultats. Plus un candidat à un fort pourcentage d’intentions de vote, plus il est médiatisé ; moins il a d’intentions de vote, moins il est médiatisé. Cependant, d’autres critères interviennent pour équilibrer un peu le faisceau d’indices tel que la participation à des réunions et débats ou toute autre initiative ; mais la critique évoquée reste valable.

Également, la régulation basée sur l’équité implique un décompte qualitatif. En effet, en fonction du fond qui est traité, toutes les interventions ne sont pas décomptées durant la campagne officieuse. À l’image du décompte qualitatif des interventions du Président de la République, cela pourrait être appréciable pour cerner ce qui fait réellement partie du débat politique. Cependant, les critères qualitatifs en vigueur posent problème, car ils sont trop complexes et les médias ont du mal à opérer la distinction qualitative. Par exemple, pour les interventions des soutiens d’un candidat à l’élection présidentielle, la recommandation du CSA du 30 novembre 2011 prévoit : « Lorsqu’un candidat ou l’un de ses soutiens est investi de fonctions officielles, ces interventions sont comptabilisées si elles contribuent à dresser un bilan de l’action passée, si elles exposent les éléments d’un programme, ou si elles peuvent avoir une incidence directe et significative sur le scrutin en excédant manifestement le champ de leurs fonctions officielles. »

téléchargement (4)Enfin, pour le système de régulation de temps de parole pendant la période de campagne officielle, sans réellement formuler une critique, il convient de mettre en évidence une tension, une différence de point de vue. On peut considérer que c’est un principe louable, car il permet une égalité des chances des candidats concernant leur médiatisation ; ce qui réduit aussi de manière bénéfique l’effet des sondages d’opinion sur le débat. Toutefois, (surtout pour la présidentielle) on peut aussi considérer que c’est un principe qui manque cruellement de souplesse et qui refuse de prendre en considération la réalité du jeu des partis politiques, car cela conduit à réduire le débat politique entre les partis qui sont susceptibles d’être élus dans la réalité, et donc à réduire tout simplement le débat démocratique (si on considère que ce débat se joue qu’entre les candidats qui ont une chance d’être élus).

Pour conclure et faire une ouverture, on peut dire que la question de la régulation des temps de parole au nom du principe de pluralisme politique ne constitue en aucun cas une exception française, car nombre d’États européens ont un encadrement qui va dans le même sens. Toutefois, dans les pays anglo-saxons, il y a une bien plus grande liberté de promotion, avec même des chaînes télévisées de partis (ex : Fox News qui est en lien étroit avec le parti républicain aux USA, bien que des pays comme l’Italie n’échappent pas à cette réalité).

Samuel Begot, Jean-Baptiste Caillet, Bastien Ghiraldo

Quelques appréciations du professeur :

De façon rapide, on ajoutera à cette présentation :

téléchargement (1)1) Que du point de vue de la régulation des temps de parole, les élections régionales ont marqué sans doute une nouvelle étape dans le processus de passage vers une démocratie d’opinion, dans le sens où cette fois, de nombreux débats organisés par France 3 se sont fondés sur les sondages pour déterminer les personnalités invitées. La règle était qu’il fallait avoir fait 10% d’intentions de vote dans les différentes sondages. Il y a donc bien une nouvelle avancée de cette logique.

2) Il faut mettre à jour les propositions de régulation des temps de parole avec l’actuelle proposition de loi Urvoas en discussion à l’Assemblée Nationale, soit la Proposition de loi de modernisation des règles applicables aux campagnes électorales.

téléchargement (5)D’après l’exposé des motifs de la loi, son article 4 « substitue un principe d’équité à l’actuelle règle d’égalité des temps de parole des candidats pendant la période dite « intermédiaire » qui précède l’élection présidentielle, période qui s’étend de la publication de la liste des candidats à la veille de la campagne officielle (laquelle débute le deuxième lundi précédant le premier tour de scrutin, en application de l’article 10 du décret du 8 mars 2001 précité) Durant cette période intermédiaire, coexistent aujourd’hui une stricte égalité des temps de parole et une simple équité des temps d’antenne (ces derniers incluant l’ensemble des éléments éditoriaux consacrés à un candidat et à ses soutiens) : cette situation est source de complications, tant pour les chaînes de radio et de télévision que pour les candidats. De surcroît, le nombre important de candidats – 12 en 2007, 10 en 2012 – rend difficile l’application d’une stricte égalité, dissuadant certaines chaînes d’organiser des débats et conduisant in fine à une réduction du temps médiatique consacré à la campagne présidentielle ».  Le principe d’équité aurait donc vocation à s’appliquer tout le temps avant la campagne officielle, quinze jours avant l’élection : l’article 4 dispose « I bis. – À compter de la publication de la liste des candidats et jusqu’à la veille du début de la campagne, les éditeurs de services de communication audiovisuelle respectent, sous le contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel, le principe d’équité en ce qui concerne la reproduction et les commentaires des déclarations et écrits des candidats et la présentation de leur personne ».

imagesL’extension du principe d’équité au détriment du principe d’égalité stricte dans la période intermédiaire, attendue des médias notamment et recommandée à plusieurs reprises, n’est pas évidente notamment pour nos concitoyens souvent attachés au principe d’égalité. Par ailleurs ce système a des effets pervers : plus on parle, plus on existe dans les sondages, et inversement.

Si ce principe est posé à la place de l’équation difficile de l’égalité des temps de parole mais de l’équité des temps d’antenne, il faut l’entourer de garanties supérieures à celles qui existent aujourd’hui afin que ce dispositif soit mieux compris et plus vérifiable, et qu’il soit plus transparent.

a) En raison du caractère très incertain des critères utilisés par le CSA pour la régulation des temps de parole en pratique, prévoir l’adoption obligatoire d’une recommandation du CSA visant à préciser au préalable si besoin en fixant une date butoir les indices précis sur lesquels il se fonde (baromètres, sondages d’opinion publiés dans la presse, les critères de l’animation du débat électoral). Ceci permettra notamment de contester devant le juge en amont de la campagne les critères ainsi utilisés afin qu’il y ait de la transparence.

b) Il faut noter qu’il existe une autre façon de définir l’équité que celle retenue par le CSA pour trouver un équilibre entre l’égalité et l’équité : celle de déterminer une part fixe puis de faire varier cette part égale en fonction de la représentativité : 100 % de la part fixe, 200 % de la part fixe, 300% de la part fixe, etc., mais en garantissant une part fixe à tout le monde.. Exemple : on garantit à tous les candidats 5% du temps de parole, puis on fait varier ces 5% en fonction de la représentativité : 15, 20, 25, etc.

headerhomec) Eu égard à l’utilisation par le CSA d’enquêtes d’opinion, de nombreuses études pourront être utilisées pour déterminer les temps de parole sans avoir fait l’objet au préalable d’un contrôle de la Commission des sondages. Il faudrait prévoir une modification de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 en donnant le pouvoir à la commission des sondages de s’autosaisir d’études d’opinion servant de base à la surveillance du CSA.

4) Une tendance récente des chaînes de télévision consiste à organiser des débats entre candidats en n’acceptant que les candidats ayant un certain score dans les sondages. Cette tendance vient des Etats-Unis où il existe déjà des débats séparés entre les petits candidats et les gros candidats en fonction de leur score dans les sondagesl faudrait donc prévoir un garde-fou insistant sur le fait que les chaînes de télévision doivent inviter tous les candidats représentatifs de grands courants d’opinion ce qui ne peut se résumer à un score de 10% dans les sondages (exemple du débat pour les régionales en PACA). Cela le problème des conditions de programmation comparable.

5) Il faut prévoir un dispositif pour les primaires en posant le principe selon lequel les médias doivent éviter de se focaliser sur le phénomène des primaires lorsqu’elles ont lieu (problème soulevé à plusieurs reprises par le CSA dans son rapport) : le respect des temps de parole doit être relativement constant.

Romain Rambaud

 

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